[2011-09-08] In nome del popolo (tedesco) sovrano

di Valentina Miscia, dottoranda in Diritto internazionale dell’economia, Università Bocconi

È passata inosservata o quasi nella giornata di ieri la sentenza della Corte costituzionale tedesca sugli aiuti alla Grecia e sul cosiddetto fondo europeo salva-Stati; solo i mercati hanno festeggiato con un baldanzoso rialzo – poca cosa rispetto all’altalena degli ultimi mesi.

I motivi per festeggiare peraltro, nell’immediato, ci sono. La sentenza salva di fatto gli aiuti alla Grecia ed il meccanismo europeo di aiuto agli Stati in difficoltà, sottraendo il governo tedesco al forte imbarazzo di vedere dichiarata incostituzionale la firma apposta su operazioni per le quali ha assunto il ruolo di comprimario.

Al di là delle facili euforie, però, il Bundesverfassungsgericht non ha mancato di sottolineare – più o meno volontariamente – i punti deboli della governance economica europea, nel tentativo di puntellare le incerte architetture istituzionali con solide garanzie interne.

Il problema sollevato dai cinque euro-scettici che hanno presentato i ricorsi in questione era se l’approvazione da parte del Bundestag del Währungsunion-Finanzstabilisierungsgesetz (che ha garantito gli aiuti destinati alla Grecia) e del Gesetz zur Übernahme von Gewährleistungen im Rahmen eines europäischen Stabilisierungsmechanismus (relativo al meccanismo di aiuto per gli Stati in difficoltà) avessero violato l’autonomia finanziaria del Parlamento stesso. In particolare, la Corte ha dovuto giudicare dell’eventuale contrasto con l’art. 38 c. 1 della Costituzione tedesca, che prevede che i membri del Parlamento siano eletti in generali, dirette, libere, uguali e segrete elezioni; che questi rappresentino l’intero popolo tedesco, che siano sottratti a vincoli di mandato, e responsabili solo di fronte alla propria coscienza. Un’eventuale – seppure indiretta – limitazione dei poteri del Bundestag limiterebbe la possibilità di realizzare la volontà politica espressa dal popolo tedesco attraverso il voto. Il controllo sui meccanismi di finanza pubblica da parte del Bundestag è ritenuto dalla Corte uno strumento necessario per lo Stato ai fini dell’autodeterminazione democratica, da salvaguardare anche in contesti decisionali intergovernativi.

Il principio di diritto che la Corte individua, perciò, è che il coinvolgimento del Bundestag è necessario non solo nella fase di accordo, ma anche nella fase di impegno delle risorse in ambito europeo. La difficoltà di prevedere tali impegni di spesa impedirebbe, per esempio, di creare meccanismi permanenti di assunzione di responsabilità per i debiti di altri Paesi. Per il caso concreto, la Corte ha concluso che il Bundestag, con l’adozione di tali atti, non avrebbe danneggiato i propri diritti in materia finanziaria e di bilancio, né l’autonomia finanziaria dei parlamenti futuri. Quanto al primo, poiché esistono limiti quantitative alle garanzie prestate, e particolari condizioni a cui devono risultare conformi. Quanto al secondo, poiché il programma di aiuti indica obiettivi, modalità, garanzie, contingentamenti, ed è soggetto all’accordo dei Paesi dell’euro-zona (e dunque, come significativamente sottolinea la Corte, ad un’importante influenza del governo tedesco). La Corte tuttavia ha precisato – ed è questo è il punto chiave, su cui non ci si sembra soffermare con la dovuta attenzione – con riferimento a quest’ultimo atto, che la previsione per cui il governo dovrebbe cercare un accordo con il Bundestag è insufficiente, e che l’autonomia parlamentare è garantita solo dall’approvazione vera e propria da parte della commissione parlamentare competente. Solo questa, in altre parole, sarebbe l’interpretazione conforme a Costituzione.

La sentenza, seppure sostanzialmente equilibrata e desiderabile negli esiti, non vale a risolvere, e forse anzi aggrava, la tensione che serpeggia in Europa fra una forma inter-governativa ed una forma istituzionale di gestione delle situazioni di incertezza. La crisi economica indebolisce le istituzioni europee, in misura almeno proporzionale all’attenzione dell’opinione pubblica nazionale (e alla conseguente sensibilità dei governi) rispetto a temi quali la responsabilità fiscale, la stabilità dei prezzi, la prevenzione di rischi sistemici, su cui le istituzioni europee hanno agito in  modo tardivo e poco chiaro. E la Germania, stretta fra rigore fiscale, timore inflazionistico e senso di responsabilità, è la perfetta espressione del disagio istituzionale, prima ancora che economico, che si vive in Europa. Il tema della responsabilità fiscale degli Stati membri non si può affrontare solo nell’ambito del dibattito – di gran moda, ma dai forti limiti – sull’introduzione nelle carte costituzionali di norme sul pareggio di bilancio, come l’art. 81 Cost. in Italia. Gli  effetti sistemici dell’irresponsabilità fiscale stanno già spingendo alcuni Stati membri, come la sentenza della Corte costituzionale tedesca dimostra, ad alzare steccati difensivi. I benefici che l’economia tedesca trae dall’adesione all’euro non sono certamente bastati ai giudici di Karlsruhe per ammorbidire l’atteggiamento severo da sempre assunto nei confronti dell’esperienza europea, e di difesa delle istituzioni nazionali. Il rischio di indebolire ulteriormente l’Europa, però, è forte, e di estrema delicatezza se ad essere interessati sono i sistemi economico e monetario. Per la governance economica dovrebbe essere condiviso con particolare forza il principio per cui le decisioni che riguardano l’Europa devono essere discusse non (più) nei parlamenti nazionali, ma in sedi europee, con la partecipazione di tutti e per il bene di tutti. Anche del popolo tedesco.

[12-08-2011] Agosto, debito mio non ti conosco

di Valentina Miscia, dottoranda in Diritto internazionale dell’economia, Università Bocconi

di Milano che castiga tutti (salvo rare eccezioni) gli attori privati nazionali. E ancora, che le vecchie e nuove istituzioni europee non sono un bancomat, ma luoghi politici, dunque di esercizio di responsabilità (e la ormai famosa lettera Draghi-BCE ne è un esempio).

È in questo contesto che si è invocata da più parti una riforma dell’art. 81 Cost., tramite l’introduzione di un vincolo costituzionale al pareggio di bilancio. In altri termini, un’integrazione dell’articolo dedicato al processo parlamentare di bilancio con una clausola che imporrebbe l’azzeramento del deficit. La proposta sembra prestare il fianco a qualche criticità; anche a tacere del cipiglio surreale con cui la modifica è invocata da parte degli stessi parlamentari a cui sarebbe diretta – un po’ come Ulisse che si fa legare all’albero della nave per resistere alla tentazione; ma almeno lì c’era il canto delle sirene.

Qui, invece, sembra esserci la certa confusione fra obiettivo politico e vincolo giuridico. Le “regole fiscali” da inserire in Costituzione sono un tema di fondamentale importanza, da affrontare in maniera omnicomprensiva, magari nell’ambito della direttiva europea sui “national fiscal frameworks” che dovrebbe essere approvata a breve, con un occhio al Patto di stabilità e crescita. Questa nuova clausola da aggiungere all’art. 81 Cost., che potrebbe dunque rendere incostituzionale la legge di stabilità (o, presumibilmente, la legge di conversione del decreto con cui si anticipa la manovra) che prevedesse un disavanzo, non sembra essere né necessaria né sufficiente per il risanamento dei conti pubblici italiani.

In primo luogo, tale clausola comporterebbe l’introduzione di un elemento (almeno sulla carta) di forte rigidità per la politica economica nazionale, che, sommato al trasferimento a Francoforte del potere di utilizzare la leva monetaria, può ulteriormente limitare lo spazio di manovra riservato a livello nazionale. In secondo luogo, tale clausola dovrebbe essere redatta in modo tale da evitarne l’aggiramento (sul piano giuridico e sul piano fattuale), come sostanzialmente accaduto per il principio di copertura finanziaria delle leggi, incapace di frenare nel tempo il ricorso all’indebitamento. In terzo luogo, per come intesa dai politici nazionali, tale clausola tradisce la mancata comprensione del fatto che gli aggiustamenti dei conti pubblici dovrebbero essere compiuti senza strattoni, e senza credere nell’esistenza di panacee.

È soprattutto per questo ultimo aspetto che il paragone con il vincolo posto dalla Costituzione tedesca non convince del tutto. La Germania ha un sistema economico – oltre che politico – diverso da quello italiano, in cui tale vincolo si è accompagnato ad un’infaticabile opera di aggiustamento e di sacrificio. Peraltro, gli articolati principi contenuti negli art. 109 e 115 della Grundgesetz (la Costituzione tedesca) sono più complessi di un banale obbligo di pareggio, e costituiscono in generale uno strumento di coordinamento con il Patto di stabilità e crescita europeo (tra l’altro, oltre a coinvolgere anche i Länder, presentano elementi di flessibilità, tanto che il deficit è ritenuto accettabile fino allo 0,35% del PIL).

A chi agita lo spettro di un debito arrivato al 120% bisognerebbe ricordare che in passato alcuni governi sono riusciti a ridurre il debito senza alcuna clausola costituzionale ad hoc, e senza far schizzare il deficit. Cosa che è dunque già tecnicamente possibile, a patto che lo si voglia (o lo si sappia?) fare.

Le soluzioni avanzate per questa congiuntura sono tante e confuse. In un momento in cui il Paese avrebbe forse bisogno di un governo tecnico, non solo l’esecutivo mostra il proprio volto “politico” – nel senso di politicizzazione delle scelte tecniche – ma si presenta anche disunito. Nel fiorire di distinguo e di proposte, spiccano la cosiddetta “patrimoniale” (un prelievo straordinario sui grandi patrimoni), un contributo straordinario per i grandi redditi, la revisione dei criteri per l’assegnazione delle pensioni di anzianità, un condono (ad oggi non meglio specificato), ed una misteriosa facoltà di licenziamento/dismissione (nelle parole del Ministro Tremonti) del personale. Tutte soluzioni che, al di là delle specificazioni tecniche ancora da definire, hanno alternativamente la caratteristica di essere misure una tantum (la prima, la seconda e la quarta), o di essere socialmente molto pesanti (la terza e la quinta). Sono proprio le due caratteristiche che le misure da adottare dovrebbero avere solo come extrema ratio; non certo prima che, ad esempio, un accurato, severo e paziente lavoro di cesello sia effettuato sul sistema fiscale e sulla spesa pubblica.

I volti che scorrono in televisione in questi giorni sono gli stessi spaesati sui banchi del Parlamento la scorsa settimana, in occasione del discorso del Presidente del Consiglio sulla situazione economica nazionale. Verrebbe voglia di afferrare (garbatamente) per le spalle l’onorevole e il senatore di turno e di scuoterlo (leggermente): e di dirgli “de te fabula narratur”, è di te che parla il rosso di Piazza affari. L’Italia è il Paese di “agosto, moglie mia non ti conosco”; nella cultura italiana cattolica, il più ardito degli esempi di de-responsabilizzazione. Ma pare proprio che, almeno per una volta, con i conti pubblici questo non funzioni.

[11-07-2011] mercato avido, governo pavido

Che cosa succede? La borsa di Milano crolla, i titoli di Stato perdono terreno. Sui giornali si leggono notizie che urtano il senso comune, come per esempio che la Consob ha posto dei limiti allo short selling, la vendita di titoli da parte di investitori che non ne hanno la disponibilità (perché, è legale? si).

Proviamo a fare un po’ di chiarezza. Che cos’è il differenziale fra Btp e Bund? È la differenza fra i tassi di interesse dei titoli di Stato italiani e dei titoli di Stato tedeschi. Questi ultimi sono considerati affidabili, con un rischio prossimo allo zero; gli investitori esprimono fiducia nel fatto che il Governo tedesco sarà in grado di onorare i propri impegni in futuro. Se gli investitori giudicano l’investimento nel debito italiano più rischioso, e vogliono essere remunerati di più, la differenza nei tassi di interesse rispetto ai titoli italiani (lo spread) sale. È l’espressione di una minore fiducia nel fatto che il Governo italiano sia in grado di onorare i propri impegni.

Perché succede tutto questo?

La borsa non è un luogo nuovo alle speculazioni, e l’Italia non è nuova alla disinvoltura degli investitori rispetto ad operazioni che hanno un impatto sull’intero Paese. Basti pensare al trauma dell’uscita della lira dal Sistema Monetario Europeo nel 1992, o agli avvoltoi che volano sul cielo della Grecia (la Commissione europea ha annunciato oggi di voler vietare i giudizi della agenzie di rating sui Paesi che beneficiano di aiuti). Ma non è un caso che questa sfiducia si stia manifestando ora. La manovra finanziaria presentata dal Ministro Tremonti la scorsa settimana è – a parere di molti – una manovra giustamente rigorosa sui saldi (cioè sulla differenza fra entrate e uscite), ma di contenuto povero, senza slancio. Senza quella spinta allo sviluppo di cui l’Italia avrebbe bisogno. Non è un caso, a voler leggere bene le dichiarazioni di coloro che si esprimono in senso positivo, che l’accento è posto sul risparmio, sulla necessità di arrivare ad un pareggio di bilancio nel 2014. E poco, o niente, si dice del contenuto.

Tutti si augurano che la manovra sia approvata in fretta, rinforzando così la prassi di anticipare le scadenze istituzionali della procedura finanziaria e di bilancio per mezzo della decretazione d’urgenza. Il Governo decide, il Parlamento ratifica, con buona pace dell’art. 81 Cost., ridotto ad un guscio (semi)vuoto, e della sapiente riforma della contabilità e finanza pubblica introdotta con legge 196/2009 (modificata con legge 39/2011). La sensazione è che si scambi la necessità di mantenere il rigore sui saldi con l’ennesima mortificazione del dibattito parlamentare; con l’idea che i parlamentari sono degli irresponsabili, e che per meno tempo il decreto rimane in Parlamento, meno viene a qualcuno la tentazione di infilarci qualcosa. Questo è senz’altro vero, ma è chiaro che una settimana non cancella anni di immobilismo, di riforme non fatte, di cambiamenti annunciati e naufragati negli equilibrismi di governo.

L’Italia deve fare i conti, in fretta, con la mezza verità che il Governo ha venduto agli italiani negli ultimi due anni, che l’Italia avesse affrontato la crisi economica meglio di altri Paesi. Quello che è vero è che le banche italiane hanno sofferto di meno delle loro omologhe europee e americane, ma forse solo perché strutturalmente più solide, e perché sottoposte ad una vigilanza prudenziale seria. Non certo perché l’economia italiana sia complessivamente in buone condizioni. Quando le cose vanno male per tutti, noi stiamo meglio degli altri; ma quando gli altri iniziano lentamente a vedere la luce, noi iniziamo a sprofondare.

In questa situazione difficile il Presidente Napolitano ha interpretato rigorosamente il proprio ruolo di rappresentanza dell’unità nazionale affidatogli dall’art. 87 Cost., utilizzando con generosità il credito politico guadagnato negli ultimi anni per infondere serenità e fiducia – ciò che gli investitori (e forse anche gli italiani, chissà) sembrano chiedere maggiormente. Lo stesso fa il Governatore della Banca d’Italia Draghi con il proprio credito tecnico e politico, coronato dalla recente nomina alla presidenza della Banca Centrale Europea.

Sarà anche grazie al loro che passeremo la nottata. E poi?

[30-10-2010] La sicurezza delle scuole ridotta ad una mancia

Non c’è solo la riforma dell’università nel dibattito sull’istruzione e l’educazione pubblica in Italia. Accade di trovare, nelle pieghe di un decreto legge, una disposizione di respiro più contenuto, ma molto significativa.

Correva l’anno 2008, e in sede di legge di conversione del d.l. 137/2008 (Disposizioni urgenti in materia di istruzione e università) veniva inserito all’art.2 il comma 1 bis, un comma apparentemente innocuo, destinato a passare inosservato. Di che cosa si tratta? Il comma dispone che le somme non utilizzate iscritte  fra i residui del bilancio statale siano destinate ad “interventi per l’edilizia scolastica e la messa in sicurezza  degli  istituti  scolastici”. Al riparto di queste risorse si dispone con decreto ministeriale “in coerenza con apposito atto di indirizzo delle Commissioni parlamentari competenti per materia e per i profili finanziari”.

Che cosa vuol dire? In sostanza, che i fondi sono stanziati in base alle valutazioni discrezionali dei singoli parlamentari che fanno parte delle due Commissioni Cultura e Bilancio. Potenzialmente, dunque, si tratta di una “mancia” che ciascun parlamentare può destinare alle opere che gli garantiscono il migliore ritorno elettorale. Nessun criterio stabilito in anticipo, nessun controllo sull’efficacia delle scelte.

La disposizione si inserisce in una situazione di fatto molto critica, caratterizzata da tragedie (il crollo al liceo Darwin di Rivoli) e proclami (tredici miliardi di euro individuati dalla Protezione civile come necessari per la messa a norma del patrimonio scolastico nazionale). Come se la cavano le scuole? Secondo una recente indagine di Cittadinanzattiva, sono ampiamente lontane dagli standard di sicurezza fissati per legge, sia per la disattenzione degli amministratori centrali e locali nei confronti di un problema che ha scarsa visibilità presso gli elettori, sia per la mancanza di risorse, con le scuole in difficoltà sui pagamenti, dalle supplenze alla carta igienica.

Dal punto di vista giuridico e costituzionale il problema più urgente riguarda la tutela del diritto all’istruzione sancito dall’art. 34 Cost. La possibilità per un istituto scolastico di ospitare efficacemente le attività formative viene a dipendere dallo zelo del parlamentare eletto localmente (o addirittura dall’eventualità che faccia parte di una delle due Commissioni coinvolte). È l’umiliazione di uno dei principali strumenti per la rimozione degli “ostacoli di ordine economico e sociale” a cui si riferisce l’art.3 Cost., il grimaldello per scardinare disuguaglianze che mal si addicono ad un Paese avanzato. E c’è di più. A scorrere la lista della risoluzione approvata appena prima dell’estate, a valere sui fondi 2009,  si trovano in fondo, in posizione defilata, una decina di interventi destinati a scuole paritarie. Che fine ha fatto l’inciso “senza oneri per lo Stato” con cui l’art.33 Cost. completa il riconoscimento del diritto da parte di enti ed associazioni di istituire scuole ed istituti di educazione?

In generale, sorgono dubbi anche in relazione al ruolo che in questo Paese si vuole dare alla pubblica amministrazione. È la spia di una tendenza più ampia (giustificata da supposte esigenze di rapidità e semplicità) ad espropriarla di compiti che le sono istituzionalmente assegnati, e la dimostrazione di una sfiducia diffusa, in primis a livello istituzionale. I parametri dell’art. 97 Cost. – buon andamento e imparzialità – sono svalutati, e l’interesse pubblico è l’interesse di una collettività che ha la fortuna di trovare un’espressione politica, indipendentemente dalla ponderazione con altri interessi, al di fuori di un procedimento legalmente disciplinato.

E ancora, che federalismo è quello di un Paese in cui gli interventi sugli edifici scolastici, legati a casi specifici e alla realtà territoriale sono decisi a livello centrale? La disposizione legittima il sospetto che alla volontà di valorizzare il territorio e le istanze locali non corrisponda una valorizzazione adeguata delle istituzioni locali, come l’art. 114 Cost. richiederebbe. Perché decidere in modo opaco nelle aule chiuse delle commissioni parlamentari, e non mettere invece gli enti locali (Province e Comuni, che hanno in carico la gestione degli edifici scolastici) in condizioni di gestire direttamente le risorse?

La lista approvata prima dell’estate chiude gli interventi per i fondi 2009; quanto ai fondi 2010 si vedrà. In commissione sono pronti: altro giro, altra mancia.

[09-10-2010] Il federalismo alla resa dei conti

di Valentina Miscia

Un altro passo avanti per il federalismo fiscale. Il Consiglio dei Ministri ha approvato uno schema di decreto legislativo che detta disposizioni in materia di fiscalità regionale e provinciale, e di costi e fabbisogni nel settore sanitario. Lo schema di decreto si inserisce nel progetto di riforma dell’autonomia finanziaria di Regioni ed enti locali dell’art. 119 Cost., riformato nel 2001. La l. 42/2009 di attuazione della riforma prevede ora altri passaggi (Conferenza unificata, Commissione bicamerale per l’attuazione del federalismo fiscale) che saranno necessari prima dell’approvazione definitiva. Il Governo porta così a quattro il numero dei provvedimenti di attuazione del federalismo fiscale, dopo i decreti sul federalismo demaniale, su Roma capitale e sulla fiscalità municipale.

Ma quali sono le principali novità? Il provvedimento è piuttosto sintetico, formato da soli 27 articoli suddivisi in capi relativi all’autonomia di entrata delle Regioni a statuto ordinario, all’autonomia di entrata delle province, alla perequazione, e ai costi e fabbisogni standard nel settore sanitario. La nuova fiscalità regionale sarà affidata ad Irpef e Iva. Per la prima ci sarà un passaggio graduale in due fasi, che condurranno ad un possibile aumento dell’addizionale regionale (con l’esclusione dei redditi più bassi) per un ammontare predeterminato. Non molto dovrebbe cambiare, comunque, per i cittadini, garantiti dall’imposizione di un carico fiscale più alto dalla diminuzione corrispondente dei trasferimenti statali. Quanto all’Iva, questa diventa soggetta a compartecipazione, fino al 2013 per un’aliquota simile a quella attuale, dal 2014 in poi per una percentuale stabilita dal Governo (ma che non dovrebbe discostarsi troppo da quella corrente). Niente rivoluzioni, dunque. Cambiamenti in vista, invece, sul fronte dei costi standard, con la previsione del finanziamento integrale – entro il 2019 – del Fondo perequativo per le funzioni fondamentali, che a partire da quella data sarà gestito con il criterio dei costi standard, abbandonando definitivamente il criterio della spesa storica. Non più i soldi che le Regioni hanno sempre ricevuto, insomma, ma solo (e tutti) quelli necessari. Ma come si decide quanti sono? Lo schema di decreto prevede la fissazione del benchmark in base alla performance di tre Regioni virtuose, che siano state in grado di garantire, fra l’altro, l’erogazione dei livelli essenziali di assistenza sanitaria in condizioni di equilibrio economico; di garantire, in altre parole, che sia pagato il giusto prezzo per i servizi erogati dalla Regione.

Tutti contenti, quindi? Non proprio. La sensazione che la tempistica e il contenuto dello schema di decreto suggeriscono è che sia l’oggetto di un ennesimo scambio politico. Approvato in fretta, senza lo spazio di discussione che le Regioni avrebbero desiderato, e senza scendere troppo nel dettaglio. Legittimando, dunque, il sospetto che si spinga sull’acceleratore del federalismo fiscale senza sciogliere i nodi più importanti. Sarà solo con l’individuazione delle Regioni assunte come parametro di riferimento, del resto, che i sostenitori e i detrattori del federalismo fiscale potranno farsi finalmente i conti in tasca, e scoprire chi vince e chi perde nella Repubblica delle autonomie.

Gli auspici di fondo, per questo cammino appena iniziato, sono due. Il primo riguarda le autonomie, che trovano nell’art. 114 Cost. un baluardo in difesa della propria dignità istituzionale. Dignità che, nel predisporre la normativa che renderà reale e tangibile il federalismo fiscale in Italia, dovrà essere salvaguardata tanto dal punto di vista del contenuto, quanto dal punto di vista del metodo. Il secondo riguarda i cittadini, che dovrebbero essere – giova ricordarlo – la ragione ultima dei processi di riforma e di miglioramento istituzionale della Repubblica, la cui sovranità loro appartiene (art. 1) e nella quale ripongono le proprie legittime aspettative di tutela (art. 3). Un federalismo fiscale che non tiene conto di questo, è la resa dei conti di una Costituzione a cui è stato tolto l’audio.