[28-06-2013] Senatori a vita: e’ propizio il tempo per una pausa di riflessione

di Marco Plutino, docente di diritto pubblico, Università di Cassino

Con la morte di Emilio Colombo, attivissimo fino alle ultime settimane, nel Senato della Repubblica siedono ormai soltanto due senatori non elettivi. Sono Mario Monti, 70 anni, e Carlo Azeglio Ciampi che per ragioni di salute e di età – ha 92 anni – non frequenta da tempo Palazzo Madama. Innanzitutto distinguiamo quel che vi è da distinguere: Mario Monti è senatore a vita ai sensi dell’art. 59 Cost. per altissimi meriti (di cui nessuno ha discusso seriamente il fondamento, altra questione essendo, ma sostanzialmente assorbita, quella del tempismo della nomina); Carlo Azeglio Ciampi è senatore di diritto, e sempre a vita, in quanto ai sensi del medesimo articolo ex Presidente della Repubblica. Due categorie di senatori a vita, dunque. Per quanto riguarda i senatori a vita non di diritto è piuttosto noto che la prassi abbia conosciuto oscillazioni: i Presidenti Pertini e Cossiga hanno ritenuto che la Costituzione li facoltizzasse a nominare cinque senatori (cinque per ciascun Presidente, dunque; e ne nominarono quattro ciascuno, come aveva fatto Einaudi), mentre altri presidenti hanno ritenuto che cinque fosse il limite complessivo e insuperabile previsto dalla Costituzione (cinque in ragione dell’ufficio, potremmo dire), per cui alcuni si sono pertanto astenuti da nomine ulteriori o addirittura non ne hanno avuta, o meglio hanno ritenuto di non averne, alcuna a disposizione. Ora con Napolitano la questione torna di grande attualità perché il senato è quasi sguarnito di senatori a vita, segnatamente nella componente non di diritto.

E’ giunto forse il momento propizio per un ripensamento o anche solo una pausa di riflessione anche per pregiudicare il meno possibile (ma la soluzione giuridica comunque si troverebbe) una possibile svolta nella annosissima riforma delle funzioni del Senato della Repubblica, ovvero di una abolizione che non sarebbe mai troppo tardi prendere almeno in considerazione seriamente. Se il Senato divenisse – ed è ormai l’unico senso possibile – una camera delle autonomie, come che configurata, non avrebbe alcuna giustificazione un contingente di senatori a vita, per cui utilmente si potrebbe procedere, con una norma ad hoc, ad aggregare gli ex Presidenti della Repubblica alla Camera dei deputati, che resterebbe la camera politica per eccellenza (sempre che si voglia salvare l’istituto dei senatori di diritto, in ragione della volontà di mantenere un altissimo prestigio anche formale per quelli che sono stati i primi cittadini della Repubblica). Il cambiamento d’uso, per così dire, del Senato costituirebbe l’occasione per abolire invece senz’altro l’istituto dei senatori a vita per altissimi meriti nei campi previsti dalla Costituzione, ove è il caso di notare che non sono previste espressamente nomine per meriti politici (come per meriti ad es. militari), che pure non sono state ritenute vietate facendole rientrare nell’ampio ombrello dei meriti “sociali”, categorie residuale di tutte le nomine che non fossero di artisti, scienziati ed economisti.

Non che sia una questione nuova, anzi se ne discute da tempo. Attualmente, in particolare, Movimento 5 Stelle e Lega hanno depositato progetti di legge volti all’abolizioni dell’istituto, e secondo me a ragione certamente e soprattutto per i senatori elevati al laticlavio (come si diceva un tempo, con latinismo) per insigni meriti. Innanzitutto per lo scarso contributo complessivamente offerto dai senatori a vita, salvo qualche eccezione peraltro non certo tale da giustificare un’oggettiva intangibilità dell’istituto in questione (ma non si può non rilevare che Napolitano è stato eletto Presidente della Repubblica da senatore a vita ancora in attività, seppure collocatori volontariamente in posizione di relativo distacco dalle vicende della politica quotidiana, e che Mario Monti è stato, come tutti sanno, nominato Presidente del Consiglio anche lui dopo una  – ancor più – fresca nomina; due vicende certo piuttosto peculiari). Di regola gli artisti sono apparsi i più immalinconiti e imbalsamati nelle nomine, laconici o silenti nei lavori parlamentari, in mezzo – con un percepibile attivismo almeno nella pubblicistica – si sono collocati giornalisti e intellettuali, mentre i politici l’hanno vissuto giustamente come un traguardo dorato dopo un lungo e prestigiosissimo cursus honorum. Cossiga, però ex Presidente, è stato tra i pochissimi a darsi alla politica ancora attiva (fondò l’Udr, fu al cuore della nascita, assai travagliata, del governo D’Alema); altri hanno svolto una preziosa ma tutto sommato routinaria attività parlamentare, come Spadolini, Andreotti (che pure si lasciò tentare da esperimenti neo-democristiani), Taviani o lo stesso Colombo. Valga il vero, nessuno (ad eccezione di Cossiga, e per molti non fu un merito) è stato determinante in un qualche passaggio politico, in particolare se prescindiamo dal voto più o meno compatto che per caso il contingente dei senatori a vita, sia pure ciascuno a titolo ovviamente assolutamente individuale, offrì al governo Prodi e che per qualche tempo addirittura resse, tra furibonde contestazioni – non appropriate ma indubbiamente spie di un disagio – il governo Prodi nel 2006. Il gruppo dei senatori (spesso privi di tessera di partito e auto-collocatisi nel gruppo misto al di fuori delle sue componenti o più raramente iscrittisi ad un gruppo parlamentare), ha in passato raggiunto anche cifre ragguardevoli, come gli undici senatori in carica degli anni 1992- 94 in coincidenza con una forte discontinuità che consigliò di mettere al riparo eminenti personalità politiche dalle temperie dichiarando comunque conclusa una fase.  Ebbene oggi il contingente è ridotto al lumicino, ed anzi con riferimento ai senatori non di diritto, è rappresentato dal solo Monti. A vita erano i senatori del Regno d’Italia, da cui l’istituto è transitato nell’ordinamento repubblicano. Molti ragionano sui costi, comunque nient’affatto irrilevanti. Un senatore a vita costa allo stato circa 25.000 euro all’anno, con un’indennità che prima rasentava i 20.000 euro e oggi, dopo alcuni ritocchi, si aggira sui 12.000 euro lordi al mese (si tenga conto che alcuni sono stati in carica anche per quasi trenta anni, come Merzagora o Fanfani e lo stesso Mario Monti ha un’età da consentirgli anni e lustri di piena attività); a tale indennità sono da aggiungere una serie cospicua di servizi aggiuntivi, e la previsione di un assegno di “fine mandato” percepito normalmente dagli eredi (anche se potrebbe discutersi se la carica oltre a poter essere rifiutata ab initio sia anche rinunciabile). Il presidente Grasso, sempre attento a non dichiarare che il Senato potrebbe essere abolito tout court o almeno se ne potrebbe discutere seriamente (altrimenti perché inventarne una possibile – e in verità inverosimile e stravagante -  funzione a tutela dei diritti fondamentali?) ha ammesso nelle scorse settimane che dei senatori a vita si potrebbe fare a meno. Esternazione che secondo la stampa non è stato molto gradita al Quirinale che, sempre secondo la stampa, si accingerebbe ad effettuare alcune nomine, in teoria fino a quattro. A tale proposito ricordiamo che Napolitano a fine mandato espresse la volontà di non procedere ad altre nomine per la vicinanza della scadenza del suo mandato ritenendo opportuno di “trasmettere al successore ogni valutazione a riguardo”. Una esternazione che lasciava spazio anche ad una interpretazione secondo cui le possibili valutazioni a riguardo potessero vertere, appunto, anche sulla decisione di non procedere a ulteriori nomine, ma da cui si desumeva in via del tutto esplicita solo che la (ridotta) legittimazione di fine mandato consigliava al Presidente di transigere. Caso ha voluto che Napolitano sia stato rieletto (aprendo un ulteriore e inatteso problema: un medesimo presidente che in teoria, almeno secondo una certa interpretazione della Costituzione, potrebbe nominare fino a dieci senatori a vita a causa del rinnovo del mandato), per cui sapremo senz’altro nei prossimi mesi quali saranno le risoluzioni cui è pervenuto il Presidente e se il fastidio per l’esternazione del Presidente del Senato, ammesso che ci sia stato, sia stata dovuta più al merito non condiviso dell’esternazione o ad un rilievo di metodo, essendo le nomine atti certamente di stretta spettanza del Presidente della Repubblica ove il dato della opportunità o della funzionalità dell’’istituto sono valutate in parte dal Presidente medesimo e più a fondo dalla Costituzione stessa (e dal legislatore di revisione).

A nostro parere chiunque abbia compreso lo stato di vera e grandissima difficoltà in cui versa il paese, dei sacrifici che compie ogni giorno, delle ristrettezze di bilancio che rendono indisponibili anche cifre esigue non possa non prendere in considerazione l’ipotesi – ovviamente in un discorso assai più ampio, e non solo riconducibile ai “costi della politica”, ma anche di razionalità e semplificazione dell’ordinamento repubblicano) – del pensionamento di un istituto che appartiene sì ad una parte “onorata”, come avrebbe detto il Bagehot, della nostra Repubblica che non solo non costa poco all’erario – e sarebbe nulla se avesse un rendimento eccezionale o anche solo soddisfacente – ma anche di cui la cittadinanza non si è mai sostanzialmente accorta se non per alcune polemiche, fondate o meno. Se poi pensiamo agli ultimi fuochi della cosiddetta Repubblica, veramente da dimenticare, ci pare molto opportuno sospendere le nomine e rendere in fatto quasi silente l’istituto (almeno dei senatori di diritto, e con l’eccezione di Monti) in attesa di una riflessione complessiva e approfondita sulla riforma della seconda parte della Costituzione con riferimento anche al ruolo di quella che fu la camera alta. Del resto abbiamo piena fiducia nel Presidente Napolitano ma i nomi che circolano, almeno dei politici, chi più chi meno, per diverse ragioni paiono tutt’altro che capaci di catturare un consenso ampio della comunità nazionale e comunque capace di convincerla che le azioni loro ascritte siano, appunto, di “altissimo merito”. Lasciamo perdere. Nessuno ne morirà anche se senatore a vita da sempre è garanzia di … lunghissima vita.

[27-03-2013] Le consultazioni in streaming. Un “gioco” che nuoce alle istituzioni.

Lo svolgimento da parte di un Presidente (pre-)incaricato di una parte delle consultazioni nella forma di una diretta cd. streaming segna un nuovo apice del degrado e dello sbandamento in cui versano le nostre istituzioni per colpa delle molte mani di cui si alimenta una politica irresponsabile.

In primo luogo una considerazione: nello svolgimento delle consultazioni, Pierluigi Bersani avrebbe dovuto ricordare che, avendo ricevuto un incarico, era (è) investito di un ruolo formalmente istituzionale per quanto per sua natura transitorio. Non è dunque un leader politico ma un’alta carica istituzionale (pur non essendo senz’altro un Presidente del Consiglio in fieri, ciò che dipenderà da come scioglierà la riserva e dalle valutazioni del Capo dello Stato). E come figura istituzionale e con i potere a lui conferiti su mandato presidenziale che ha deciso – abbiamo ragione di ritenere nella costernazione del Capo dello Stato – che un’attività istituzionale di altissimo profilo si svolgesse sotto gli occhi di tutti i cittadini italiani. Ma non solo. Governi stranieri e – come si aggiunge ormai con clausola di stile – gli operatori finanziari e i mercati.

La spiegazione formale è: non abbiamo nulla da nascondere e, anzi, in un momento così difficile è bene che ciascuno si assuma pubblicamente le propria responsabilità.

La prima argomentazione è totalmente scriteriata e merita maggiore attenzione. Della seconda ce ne liberiamo subito: a ciò servono proprio le considerazioni di sintesi che a margine del colloquio con il Presidente della Repubblica effettua il Presidente del Consiglio incaricato e, per garanzia loro propria oltrechè per un bisogno del circo mediatico e dell’opinione pubblica, le conferenze stampa che all’uscita dalle consultazioni – siano esse tenute dal Capo dello stato o dal Presidente incaricato – si svolgono di prassi (e sarebbe ben difficile che non si svolgessero, in una forma di governo parlamentare).

Veniamo alla responsabilità (politica). La tesi assume che la responsabilità politica, soprattutto in un momento così grave, deve essere assunta in pubblico e che del comportamento tenuto se ne risponderà. Innanzitutto è ovvio: quando? Alle successive elezioni. Non c’è altro modo per risponderne. In verità c’è anche un modo istituzionale: tale sarebbe certamente la manifestazione della posizione di ciascun gruppo, e di ciascun deputato entro le garanzie dell’art. 67 Cost., in occasione del procedimento fiduciario (tra la quali il voto palese). Prima delle elezioni, dunque. Ma i due piani si confondono, come ognuno vede.

Qui il punto dolente. Al momento della rappresentazione parlamentare, forse, non si arriverà per difetto di condizioni oggettive essendo la maggioranza teoricamente possibile oggetto di ostracismo per una valutazione politica del Presidente incaricato e di parte del suo partito (giusto o sbagliato, non è che un partito può essere obbligato per un malinteso senso di responsabilità a fare quello in cui non crede); l’alternativa – costruita almeno su un benevolo atteggiamento del M5S previamente preannunciato e poi confermato in sede di procedimento fiduciario – vede al momento l’assoluta indisponibilità di quest’ultimo gruppo parlamentare per bocca dei suoi rappresentanti (è nota l’irresolutezza del profilo politico e organizzativo di questo Movimento, il modo ancora non sufficientemente definito in cui può esprimersi il dissenso – formalmente e informalmente – e i suoi limiti).

Da qui la provocazione avanguardista del M5S di voler riprendere le consultazioni, per un verso lisciando il pelo agli estremisti della democrazia diretta (neanche si trattasse di sedute parlamentari) e forse anche con l’intento di umiliare e ridicolizzare la classe politica attuale e, per altro verso, l’accettazione di questa prospettiva da parte di Bersani per la sua volontà, in questo lunga partita a scacchi, di mostrarsi pronto ad accettare la sfida, combattivo, aperto, franco e capace di lanciare il pallone (ma forse sarebbe meglio parlare di cerino) nell’altra metà campo.

Una considerazione di fondo, in questa partita a scacchi che è parte di una campagna elettorale mai finita e destinata a prolungarsi fino alle prossime, verosimilmente, vicine votazioni, sono le istituzioni a perdere.

Le consultazioni sono il momento in cui in una forma di governo parlamentare l’assenza di una maggioranza pre-costituita (l’espressione è solo una formula di sintesi per esprime una maggiore -  o minore – fluidità dei processi politici: dalle urne non esce un bel nulla in quanto tale) amplia la funzione delle consultazioni, da chiunque svolte, e le rende il momento in cui, per definizione in riservatezza (che vuol dire nel caso: piena libertà e assenza di coartazioni), si provano a sciogliere i difficili nodi che si frappongono alla costituzione di un governo. Tanto più se si rende necessario un pre-incarico, cioè un incarico che prelude ad ulteriori consultazioni. Questo incarico dovrebbe essere svolto  nelle stesse condizioni in cui si svolge quello del Presidente della Repubblica. E non per far uscire conigli dal cappello, o costruire maggiorante che sono in testa al Presidente (gli avversatori di questo discorso chiameranno in causa l’operato di Scalfaro, che del resto meriterebbe una più attenta ricostruzione), ma perché la politica ha bisogno di trovare i suoi accomodamenti. Ha bisogno di una spazio suo, dove – per dire – il Lei può diventare Tu, l’appello al bene del paese, o la confessione su difficoltà politiche interne ad un partito, o questioni altrettanto delicate, si prestino ad essere discusse con calma, diremmo quasi in modo accorato, senza che ciò voglia dire degenerare in Casta, in ceto solidale e pronto a tramare alle spalle del Popolo o a tradirlo per un piatto di lenticchie.

Una recentissima sentenza della Corte Costituzionale (sulla questione della distruzione dei nastri contenenti quattro conversazioni tra il Presidente della Repubblica e il sen. Mancino) afferma, tra l’altro: “È evidente altresì che tutti gli organi costituzionali hanno necessità di disporre di una garanzia di riservatezza particolarmente intensa, in relazione alle rispettive comunicazioni inerenti ad attività informali, sul presupposto che tale garanzia – principio generale valevole per tutti i cittadini, ai sensi dell’art. 15 Cost. – assume contorni e finalità specifiche, se vengono in rilievo ulteriori interessi costituzionalmente meritevoli di protezione, quale l’efficace e libero svolgimento, ad esempio, dell’attività parlamentare e di governo”; “Le suddette attività informali, fatte di incontri, comunicazioni e raffronti dialettici, implicano necessariamente considerazioni e giudizi parziali e provvisori da parte del Presidente e dei suoi interlocutori. Le attività di raccordo e di influenza possono e devono essere valutate e giudicate, positivamente o negativamente, in base ai loro risultati, non già in modo frammentario ed episodico, a seguito di estrapolazioni parziali ed indebite. L’efficacia, e la stessa praticabilità, delle funzioni di raccordo e di persuasione, sarebbero inevitabilmente compromesse dalla indiscriminata e casuale pubblicizzazione dei contenuti dei singoli atti comunicativi. Non occorrono molte parole per dimostrare che un’attività informale di stimolo, moderazione e persuasione – che costituisce il cuore del ruolo presidenziale nella forma di governo italiana – sarebbe destinata a sicuro fallimento, se si dovesse esercitare mediante dichiarazioni pubbliche. La discrezione, e quindi la riservatezza, delle comunicazioni del Presidente della Repubblica sono pertanto coessenziali al suo ruolo nell’ordinamento costituzionale”.

Per queste ragioni, incidentalmente ricordiamo, riteneva che costituissero una grave lesione delle prerogative del Capo dello Stato non già la conoscenza delle sue parole che fosse emersa in “pubblica udienza” (che ricorda un po’ lo “streaming” grillino), ma anche solo il fatto che si conoscesse che il Presidente aveva comunicato con questo o quell’altro soggetto (non gli oggetti delle conversazioni!). Perché la funzione comunicativa sta dietro e a monte di ogni potere formale previsto dalla Costituzione ed è ad esso strumentale. E questo non c’entra nulla con la casa della democrazia fatta di vetri di bobbiana memoria e che tutti vogliamo. Non c’entra nulla con gli arcana imperi. Queste sono le dinamiche della democrazia, soprattutto se rappresentativa.

Questa pedagogia (perché anche di questo si tratta), aggiungo, vale tra l’altra a fissare regole giuridiche e non giuridiche che non riguardano solo il Presidente della Repubblica ma anche per coloro che, investiti di una funzione dal Presidente, ne continuano comunque in qualche modo e con mezzi solo parzialmente diversi, l’opera funzionalmente allo svolgimento delle funzioni del Presidente della Repubblica, cioè il conferimento dell’incarico pieno e poi la formazione del governo, che è lo sbocco e la soluzione della crisi politica e segnerebbe l’avvio, eventuale, di questa tormentata legislatura.

La forma di governo parlamentare è basata sulla mediazione, dunque sulla comunicazione, più di ogni altra. C’è il luogo della comunicazione pubblica e sacra in quanto pubblica. E’ il Parlamento. E vi sono i luoghi in cui la comunicazione è efficace solo se riservata. Tali sono le consultazioni (di cui si potranno dare, come spesso si sono date, versioni non collimanti nel riportarle, si auspica responsabilmente, alla stampa e nel, non dimentichiamolo, il non semplice confronto con essa). Se palesemente manca una maggioranza autosufficiente di un partito o di una coalizione, la comunicazione vale ancor di più. La comunicazione è la politica. E’ la riservatezza qui è l’arma in più che mette in campo la politica per saltare il guado.

Partita a scacchi e propaganda, dunque. Questa teoria dei giochi è molto nociva per le istituzioni. E la crisi economica morde.

[09-12-2012] Il “candidato” Monti

di Marco Plutino, docente di diritto pubblico, Università di Cassino

Impazzano le voci sul futuro di Monti. Alcuni lo vorrebbero al Quirinale, altri magari lo vedrebbero bene al posto di Stefano D’Orazio, storico batterista dei Pooh. Galeotta è stata anche un’esternazione del Presidente della Repubblica da Parigi qualche tempo fa secondo cui “Un senatore a vita non si può candidare al Parlamento perché già parlamentare. Non può essere candidato di nessun partito” (22 novembre 2012). Tanto è bastato per rilanciare all’ennesima potenza un equivoco che grava su di loro e che li vorrebbe, più che i Lincei, elevati ad una forma di suprema consacrazione capace di sottrarre alcuni cittadini, che certamente  eminenti sono (ma la nomina presidenziale è un giudizio di Dio? Gli altissimi meriti sindacabili?), dalle contingenze della storia per porli su un piedistallo ad ergersi  a  incarnazione dell’interesse della Repubblica oltre le “fazioni”. Sempre sul filo del paradosso, in una saga minore di Asimov la casta (chiusa) degli Eterni è grado di manipolare presente e futuro. Anche questa associazione potrebbe apparire non peregrina al alcuni. Torniamo seri. Esponiamo il dato giuridico per poi lasciare ad altri le riflessioni in termini di opportunità.

La dottrina giuridica pur non essendosi troppo interrogata sull’istituto se non per certi profili peculiari, è in modo preponderante concorde sul suo senso generale nel ritenere che l’elevazione, per nomina presidenziale, di un cittadino italiano al laticlavio (come si diceva un tempo con latinismo) non crei una categoria di parlamentari diversa dagli altri al di fuori del modo in cui sono creati (nomina, non elezione) e per il tempo della loro permanenza in carica (che sarebbe difficile definire mandato: a vita). Voci discordi non mancano, ma per lo più si ragione sul piano istituzionale (come probabilmente nell’esternazione del Capo dello Stato).

L’altra faccia della “sacralizzazione” dei senatori a vita (distinti da quelli di diritto, gli ex Presidenti), conduce infatti ad un frequente pregiudizio del senso comune per cui essi sarebbero politicamente dimidiati, sottratti agli affanni del gioco politico quotidiano. Questo è certamente vero per ragioni strutturali: non dovendo affrontare l’alea e l’onere della rielezione, non devono rendere conto ad alcuno del loro lavoro parlamentare ed eventualmente politico. In quanto privi di mandato, sono insomma non “responsabili politicamente”. Sono ancor più liberi di un parlamentare elettivo (che tende a rispondere sul piano politico a tutti coloro che hanno contribuito alla sua elezione) di interpretare l’interesse della Nazione (art. 67 Cost.). Su di essi grava una generica responsabilità politica (non istituzionale ma) di tipo “diffuso”, essendo sottoposti ad un potere di critica degli operatori politici e più ampiamente della pubblica opinione. E su questo non c’è dubbio. Ma nulla di più.

L’idea che un senatore a vita non possa candidarsi alle elezioni risale al vecchio pregiudizio per cui i senatori a vita sarebbero politicamente dei minus habens (magari, per paradosso, per manifesta superiorità di meriti). Idea di cui abbiamo visto all’opera alcune velenose applicazioni negli anni scorsi, come vorrebbero gli adagio secondo cui non si governa con l’appoggio sistematicamente determinante alla maggioranza “politica” dei senatori o, in un diverso ordine di idee, secondo cui i senatori in parola dovendo essere portatori di un particolare senso delle istituzioni (essendo, secondo quest’ordine di idee, espressivi di alti valori in qualche modo confluiti nella loro nomine), dovrebbero tendere – con qualche stridore con la precedente ipotesi – ad essere sempre filo-governativi o farsi portatori per quanto possibile delle esigenze della stabilità governativa; o, ancora in altro ordine di idee, neutrali rispetto alle contese di indirizzo politico. Nulla di tutto ciò. Né a loro (come agli ex Presidenti senatori di diritto) è preclusa tessera di partito o svolgimento di attività politica, come attestato casi concreti che non hanno creato particolari polemiche.

Distinguendo, come va doverosamente fatto il diritto dall’opportunità politica e/o istituzionale, e limitandoci al diritto, va detto che i senatori a vita sono semplicemente parlamentari (senatori) pleno jure: non hanno nessun diritto o obbligo in meno, e neanche in più. Pertanto essi possono continuare a svolgere attività politica (se erano politici) o iniziare a farne (es. se imprenditori o uomini di scienza o lettere). In particolare possono candidarsi alle elezioni nelle forme previste dall’ordinamento vigente. Quali? La nostra Costituzione prevede semplicemente una “incompatibilità” tra la carica di senatore e quello di deputato (art. 65, comma 2: non si può appartenere contemporaneamente a tutte e due le camere). Non essendo previsto nulla di specifico a proposito dei senatori a vita, per costoro varrà, per tutto quanto non previsto (nomina, “meriti” che possono legittimare la nomina, etc.), quanto vale per i senatori. Vale la pena di chiarire che l’incompatibilità è espressiva, mediante un obbligo di scelta (opzione), di una presunzione assoluta di impossibilità di svolgere efficacemente più di una funzione. Da cui non l’impossibilità di candidarsi finchè rivestono una certa funzione o preminenza per l’influenza che questa riveste sul processo elettorale (che si qualifica invece “ineleggibilità”: come i magistrati in certe ipotesi o adamantinamente Berlusconi in quanto concessionario di pubblico servizio, cosa che il centro-destra si è fatto passare sotto il nato 5 volte, ed in particolare nel 1996 e nel 2006, quando deteneva la maggioranza in Giunta per elezioni, ove si fa valere questa forma di controllo sui titoli di ammissione dei membri di ciascuna camera), ma semplicemente l’obbligo della opzione, una volta realizzatasi la forma di incompatibilità, tra la posizione detenuta in precedenza e quella sopravvenuta (e, in caso di mancato opzione, della decadenza della posizione antecedente in favore di quella sopravvenuta).

Altro ancora, e c’entra ancor meno, è il recente istituto della “incandidabilità” in senso tecnico, introdotto dalla legge n. 16 del 1992 e che rappresenta una inidoneità funzionale assoluta non rimuovibile (diversamente dall’ineleggibilità) dall’interessato. E’ quella che finora utilizzata per limitare l’elettorato passivo di coloro che si macchiavano di vari, gravi, reati, oggi viene adombrata per ipotesi ulteriori, come quello di un eletto a carica monocratica (es. sindaco, presidente di provincia o regione) che lascia l’ente in dissesto. Forma – a nostro avviso discutibile – di sanzione giuridica che, più che affiancare, sostituisce il circuito proprio della responsabilità che si esprime attraverso il giudizio dell’elettore sulla eventuale rielezione, con effetti non proprio gloriosi – ma la cronaca ci ha abituato a queste forme paradossali o senz’altro di “regressione democratica” – sulle pretese di affidabilità che il sistema istituzionale può assegnare alle capacità critiche dell’elettore medio nel momento in cui esprime il consenso in sede elettorale.

Concludendo qualora Monti decidesse di candidarsi e fosse eletto, si troverebbe, se deputato, in situazione di incompatibilità da rimuovere con opzione, mentre più complicata è l’altra ipotesi in quanto se eletto senatore è da escludere che operi una incompatibilità (in fatto svolgerebbe una sola funzione) ma per via interpretativa è da ritenere che dovrebbe, una volta eletto, immeditatamente dimettersi da senatore a vita (diversamente, piuttosto che ragionare per vie impervie di revoca, potrebbe forse prefigurarsi – al limite – di temporanea sospensione dalla funzione di senatore a vita). Certo è che solo quest’ultima ipotesi crea problemi, mentre l’altra non ne crea alcuno (e potrebbe comunque anche l’opzione essere anticipata volontariamente con dimissioni dalla carica). Da questi dubbi interpretativi, di fronte ad una ipotesi non regolata e non prevedibile fino ad oggi, fino a parlare di “incandidabilità” dei senatori a vita – che è tutt’altra cosa – ce ne passa.

Insomma un dato è certo: Monti sarà presente nelle liste elettorali se vorrà giocare esplicitamente un ruolo politico di primo piano che ritenga di dover affrontare con una propria e specifica legittimazione politica (politico-popolare), che nessuna elezione con nomina presidenziale può assicurare con eguale caratura democratica. In tal caso entrerebbe appieno nel circuito della responsabilità politico-parlamentare. Altro, è che la legge elettorale attualmente vigente  (legge n. 270 del 2005) prevede, senza alcun effetto giuridico apprezzabile, che la lista o le liste apparentate che si presentano alle elezioni possano indicare, insieme ad un programma depositato, un “capo” della forza politica o della coalizione. Tentativo – maldestro – di giuridicizzare una preminenza che, per le norme attuali, non può che essere politica e che certo non ha efficacia nel limitare il potere del Capo dello Stato di nomina del Presidente del Consiglio (che trarrà l’indicazione dalle consultazioni, non certo dal deposito previsto dalla legge) e di consimili situazioni.

Infine, più dello scenario di un Monti fondatore di un movimento politico, v’è l’ipotesi di liste elettorali promosse da altri che rechino nel nome legale del movimento politico di cui sono proiezione o nel simbolo elettorale il nome del sen. Monti. Non è tanto l’improponibilità della questione sul piano del diritto privato e/o d’autore, come in una ipotetica diffida da parte del sen. Monti ad utilizzare il proprio nome, di diritto privato (l’attività dei partiti è, in quanto associazioni private, rimessa per grandissima parte al diritto privato); è davvero premiante il fatto che qualunque iniziativa che fosse sconfessata pubblicamente da Mario Monti avrebbe scarsissima attrattiva presso l’elettorato (ammesso, viceversa, che ce l’abbia col consenso o l’impegno personale dell’interessato).

Distinguiamo sempre nel ragionamento, dunque, le risultanza dei diritto positivo, i ragionamenti in punto di sensibilità istituzionale o decoro delle istituzioni, e le valutazioni in punto di opportunità politica.

[26-04-2012] In un partito le regole sono (quasi) tutto

di Marco Plutino, docente di diritto pubblico, Università degli studi di Cassino

In un Pd che si propone come partito delle regole (partito basato sulle regole, proprie e del diritto oggettivo) succede di leggere che un commissario provinciale – peraltro persona scrupolosa e attenta alle regole tanto da segnalarsi da tempo come un apprezzato esperto di politiche della giustizia – affermi: “non ritengo normale e opportuno investire la magistratura ordinaria” o “l’unica cosa da chiedersi è se un organo esterno possa entrare nel merito di una situazione squisitamente politica”. Merito? Squisitamente politica? L’on Andrea Orlando parla della pronuncia dell’altro giorno del Tribunale di Roma secondo cui l’allora segretario provinciale di Napoli, Tremante, sarebbe stato illegittimamente rimosso a favore di un commissario ad acta, poi designato nella stessa figura di Orlando. Lasciamo state il merito politico e, soprattutto, giuridico della questione. Fermiamoci alla legittimità dell’intervento. I giudici ordinari da tempo entrano con prudenza – a richiesta degli iscritti – a sindacare il rispetto delle regole che il partito autonomamente si dà. Orlando lo sa benissimo, da esperto di organizzazione quale è, l’importante delle regole in un partito. Cos’è un partito rispetto al nostro ordinamento: una monade? La situazione dunque è tutt’altro che “squisitamente politica”. Non è di partito che si parla ma di diritto dei partiti. Che stia bene o non stia bene chiamare in causa i giudici è altra questione.

Il giudice non ha fatto altro che applicare – per come l’ha inteso interpretare – lo Statuto del Pd; il Pd ha annunciato in replica … che il commissariamento va a scadenza (che è una non ottemperanza, perché si produrrà proprio il risultato estremo – forse incidentalmente voluto – di non consentire a Tremante di arrivare al congresso come segretario uscente) e che in ogni caso impugnerà il provvedimento. Si può ragionare sulla portata normativa delle sue disposizioni – e questo è un conto – ma, domando, un iscritto di cui vengono calpestati diritti e garanzie a chi deve rivolgersi se il suo partito (leggi il suo sistema di giustizia interna) gli dà torto o non dà seguito alle sue istanze? Andare via? E’ un partito un organismo che funziona così, o comunque un partito che si conforma alle esigenze moderne e alle prestazioni che gli si richiedono?
L’articolo di riferimento è il 17, la cui rubrica reca: Poteri sostitutivi. Il caso è quello previsto dal secondo comma che, in parte, rinvia al primo, per cui è opportuno riprodurlo per intero.
“1. Per assicurare il regolare funzionamento della democrazia interna, in caso di necessità o di grave danno al partito in seguito a ripetute violazioni statutarie o di gravi ripetute omissioni, previa richiesta del quaranta per cento dei membri dell’Assemblea regionale o delle Assemblee delle province autonome e sentito il parere del relativo organismo di garanzia, l’Assemblea nazionale può convocare un’elezione anticipata dell’Assemblea e del Segretario regionale o delle province autonome, individuando allo stesso tempo un organo collegiale di carattere commissariale.
2. In caso di ripetute violazioni statutarie sulla medesima materia o di gravi ripetute omissioni, con la medesima procedura può essere nominato un organo commissariale ad acta per decidere sulle medesime materie per un periodo non superiore a sei mesi.
3. I poteri sostitutivi di cui ai precedenti commi possono essere autonomamente esercitati
dall’Assemblea nazionale qualora le relative deliberazioni siano approvate con il voto favorevole della maggioranza assoluta dei suoi componenti”.
(…)

Secondo i giudici il commissariamento doveva essere sollecitato dal livello regionale, e non calato dall’alto del nazionale. E questa è questione di interpretazione che involge le diverse ipotesi previste dall’articolo. Punto. Di questo si parla. Sappiamo anche noi che non è sempre opportuno (e più spesso inutile) rivolgersi alla magistratura ordinaria per ottenere ragioni attinenti alla vita di un partito, ma, ripeto, quale altra soluzione, soprattutto se il buon senso – da una parte, dall’altra o da ambedue – viene meno? E ciò prescinde da quello che il sottoscritto può pensare di Tremante, di Orlando o dei giudici di Roma. E’ questione di regole e si risponde con le regole. Ottemperi, dunque, il Pd, oppure impugni, discutendo i profili di legittimità dell’intervento giudiziario. O, infine, ci cerchi in extremis una soluzione politica condivisa che metta fine alla questione giuridica (nei limiti in cui ciò è possibile, come di regola in politica è possibile). Se così non è, diamo voce alle regole.

[22-12-2010] Quelle tasse bellissime…

di Marco Plutino, docente di diritto pubblico, Università degli studi di Cassino

L’improvvisa scomparsa di Tommaso Padoa Schioppa rattrista profondamente. Altri saranno in grado di tracciare un profilo di questo importante europeista ed economista di livello internazionale.

Qui, più in piccolo, vorrei ricordare il momento in cui la figura è piombata inaspettatamente tra i pensieri di chi riflette sui paradossi dell’incontro tra il costituzionalismo, come forma storica di limite al potere politico, e la democrazia, come governo effettivamente popolare. Mai come in questi anni, a mio avviso, si era toccato con tanta levità ma anche decisione il tema ineludibile del ruolo della politica, la sua essenza, come quando fu pronunciata quella famosa dichiarazione dell’allora ministro secondo cui “è bellissimo pagare le tasse”. Intanto il largo travisamento richiede una riproposizione integrale: “Le tasse sono una cosa bellissima, un modo civilissimo di contribuire tutti insieme a beni indispensabili quali istruzione, sicurezza, ambiente e salute”. Mastella direbbe: embe’?

Forse la comunicazione politica delle nostre società democratiche rappresenta ormai una lente distorta per discutere seriamente e pubblicamente dei nostri problemi. Meglio chiamare in causa la tecnocrazia irresponsabile, o la “maschera” della solita sinistra delle tasse e dell’invidia sociale.

La idiosincrasia, la fobia parossistica delle tasse è tipicamente americana, ma questa forma di pensiero unico si è ormai impadronito anche della vecchia Europa (certo con maggiore fondamento: data l’assenza di corrispondenza tra tasse e servizi). E’ il più comune e importante tabù odierno del dibattito politico. E non si tratta di chiamare in causa il governo paternalistico per il bene del popolo. La democrazia è un’altra cosa.

Il tabù delle tasse, quelle tasse poste dal Parlamento che fondano lo Stato rappresentativo, ormai (mal)fonda le nostre democrazie “governanti”. Il momento elettorale è gravemente distorto da questo convitato di pietra. Prevale la rappresentazione teatrale sganciata dalla realtà, che è fatta di scelte e di vincoli. La colpa prima è della cattiva politica che ha perso la capacità di dire la verità, anche se sgradita. Decenni fa un insospettibile come Bobbio ci mise in guardia dai guasti della retorica dei “diritti” privata dei doveri, della trasformazione di ogni aspettativa in diritto, magari “quesito”, irretrattabile. La politica per interesse spiccio o per cattiva ideologia fece “orecchie da mercante” e finì in dibattito tra chierici.

Non si discute che i tassi di pressione fiscale raggiunti in Europa siano al limite della sopportazione (per chi paga). Ovvio. Ma ciò dovrebbe indurre non a rimuovere bensì a posizionare al centro della nostra agenda politica i problemi che Padoa Schioppa intendeva porre.

La bellezza di pagare le tasse, questo “fatto civile”, può comprendersi solo alla luce di una visione per cui l’impegno politico non può disgiungersi da uno pedagogico. Ora la pedagogia democratica, come il diritto costituzionale, appartengono più al passato che al presente della vicenda attuale della politica democratica. Nella società esistono preferenze individuali e, attraverso la sintesi di quelle individuali, quelle collettive. Quando società e Stato si incontrano nel momento elettorale la sintesi delle preferenze giunge ad essere non una auto-selezione dal basso di elaborazioni collettive, ma la prevalenza, tra le altre, di pedagogie politiche o discorsi (oggi si parla di “narrazioni”) portate avanti dalle classi dirigenti e, soprattutto, dalle parole, dai comportamenti e dagli esempi delle classi politiche. Se non si vuole ammettere questo, si sappia che comunque educatori saranno all’opera a loro modo, magari dietro lo specchio deformato dei sondaggi a far “parlare” il popolo.

La politica, soprattutto in tempi di crisi, è cosa severa ma oggi, in Italia più che altrove, siamo nel tempo del café chantant democratico. Però non si ignori che vi è stato un luogo e un tempo, sia pure remoti e limitati, in cui proprio in Italia si teorizzò e per quel che si potè praticò una concezione diversa della politica. In cui la politica (non ancora democratica in senso proprio, detta “repubblicana”) era “scienza di governo” retta da una “filosofia civile”.

Comincia ad apparire chiaro che il giocattolo democratico, senza una inversione di tendenza, andrà incontro a brutte sorprese.

L’immagine delle “bellissime” tasse, forse ce ne siamo dimenticati, ebbe un degno contraltare immaginifico: l’invocazione di un diritto morale o “naturale” a non pagarle, se ritenute eccessive, anche se dovute. Affermazione che meritò una insolita presa di posizione non dell’Agenzia delle Entrate, ma della Chiesa, che della materia ne sa qualcosa. Non è stata questa nell’arena pubblica una forma di confronto a distanza tra due pedagogie? Chi ha “bucato” lo schermo e chi è stato coperto di scherno?

Non è una questione ideologica, ma di civiltà non pagare più tasse del dovuto, a patto che questo dovuto non me lo stabilisco da solo. Diversamente, non è fuori luogo l’accusa di sovversivismo. E’ una questione di civiltà discutere pubblicamente con argomenti ragionevoli sulla giusta entità di queste tasse, magari con una più chiara delineazione di vincoli di destinazione onde meglio poter imputare la responsabilità politica. Non è di questo che Padoa Schioppa avrebbe voluto parlare? Siamo invece davanti ad un rifiuto aprioristico della politica ad intraprendere un discorso di questo tipo, che dovrebbe partire dagli effetti sui diritti della doverosa riduzione dello stock di debito (che è forma occulta di tassazione). Un discorso che, dovendosi tenere insieme efficienza e (riduzione della dis-)equità, quali presupposti indefettibili perché le tasse siano e appaiano “belle”, non è caro alla cattiva politica e comunque non è ritenuto praticabile per un deficit di autorevolezza della politica. Più comodo la tesi dell’infortunio, rimuovere e passare oltre, finchè sarà possibile.

Il costituzionalismo nacque all’insegna del “no taxation without representation”. La democrazia avrebbe dovuto realizzare in pieno questo ideale e ne è stata, invece, la tomba. Di questo legame indissolubile tra (giusta) tassazione e (buona) rappresentanza a noi italiani, i particolare, sono rimaste solo le tasse.

Dunque non gaffe: provocazione intellettuale, atto di accusa, denuncia amara, sia pure pronunciate con il sorriso gentile e amabile di un gentiluomo. Un sasso gettato nello stagno della classe politica ma che non deve vedere estranei gli stessi cittadini sia pure nella limitata misura in cui attualmente sono in grado di scegliere la propria rappresentanza. Vi sarà un legame nella correlazione inversa tra la pressione fiscale più alta tra i paesi sviluppati dell’occidente e la peggiore classe politica?

Le tasse sono “belle” vuol dire, insomma, che le cause della iniquità, la negazione del merito e della responsabilità – insomma le cause della crescita “zero” e l’alimento del consenso della cattiva politica – sono “brutte” e vanno affrontate e rimosse.

Certo Padoa Schioppa non aveva pressanti problemi di consenso (il “suo” governo si). Però in tutta la sua carriera ha fatto come e quando ha potuto con azioni responsabili, circondate da larghissima stima, quel che in un’occasione ha detto. Ha fatto insomma, in altro modo, politica. Qui volevo solo ricordare che diquell’impegno era parte integrante, e non imbarazzante, quella esternazione, quella pillola di “filosofia civile”.

[15-12-2010] La democrazia secondo Silvio

di Marco Plutino, docente di diritto pubblico, Università degli studi di Cassino

Comprensibilmente occupati, come siamo, dal merito dell’esito del voto sulla fiducia, ci sta sfuggendo che il discorso del Presidente del Consiglio ha inteso veicolare qualcosa di più di un possibile programma di governo per il futuro. Berlusconi va raramente, come è noto, in Parlamento ma quando ci fa, non manca di impartire ai parlamentari lezioni di diritto costituzionale “vivente”. Vediamola, questa visione della democrazia espressa in apertura del discorso, anche perché è indubitabile che ancora una volta – terreno culturale – queste opinioni sono ormai molto vicine ad essere “senso comune”.

La vulgata ha una grande coerenza interna, che può definirsi a partire da una visione mitica o dogmatica della sovranità popolare: le elezioni, nelle quali si esprime il popolo sovrano, attivano il circuito che conduce all’individuazione del governo; esiste una volontà popolare chiara e univoca – il cd. mandato popolare – oggi resa “certa” dal premio di maggioranza. Il governo è guidato da un Presidente del Consiglio indicato sulla scheda e che tendenzialmente dovrebbe (qui giuridico e politico si iniziano a confondere) coincidere con la legislatura. Il popolo italiano uno actu, beato lui!, riuscirebbe a individuare un leader, un programma, uno schieramento di governo e una base parlamentare. E ciò per cinque anni (cosa peraltro mai avvenuta, dal 1994)! Chi viene meno a questi patti è traditore. Ad essere tradita è insieme la Costituzione, la democrazia, il popolo sovrano, gli alleati al governo o il Capo (Bossi permettendo) che ne interpretano in via esclusiva ed autentica la volontà.

Ne è coerente sviluppo il cd. divieto di ribaltone (espressione risuonata ieri decine di volte!), argomento presentato sempre a cavallo tra regola giuridica implicita nel sistema costituzionale (ma dove e con quali presunti effetti?) o, con maggiore prudenza, quale regola di somma opportunità politica, quando non di etica politica, dunque egualmente, anche se non giuridicamente, “doverosa”.

C’è davvero da dire: troppe cose tutte insieme! E tutte discenderebbero, tra l’altro, da una sola espressione di voto da parte di una pluralità di singoli cittadini all’atto di entrare nella cabina elettorale. E il voto di chi non consente? Quale valore ha il principio minoritario?

Veniamo al punto. Il Presidente del Consiglio richiama l’art. 1 della Costituzione nella parte in cui individua il popolo come il soggetto di imputazione della sovranità e tuttavia omette di indicare il ruolo che rivestono nell’economia della Costituzione – una Costituzione se non erriamo “democratico-liberale” –  quelle “forme” e quei “limiti” richiamate dall’art. 1 Cost. subito dopo e inevitabilmente rinvianti a tutto il testo costituzionale (ad esempio al principio del libero mandato parlamentare). Sia chiaro, nessuno onesto intellettualmente può agognare un ritorno al passato che peraltro si ripresenta da sé, e in forme di caricatura. Va detto però chiaramente che né la stabilità di governo né l’efficienza (che è ancora altra cosa, ed è ciò che interessa veramente) possono dipendere dall’invenzione pura e semplice di regole costituzionali, peraltro alla luce di una sottintesa, e assai discutibile, costituzione materiale che si sarebbe fatta strada giustapponendosi o sostituendo la Costituzione formale.

La forma di governo si può, entro certi limiti, cambiare. Allo stato, tuttavia, ne abbiamo una parlamentare, e la Costituzione è, peraltro, piuttosto laconica in termini di regole per stabilizzare l’esecutivo. I regimi parlamentari hanno il loro pregio che, al limite, può trasmutarsi nel loro difetto (se difettano certe condizioni di cui si dirà in chiusura) proprio nella flessibilità: questo vuol dire che il parlamento “fa e disfa” i governi. L’espressione pare brutta, ma è così. Per la verità nessuno è sovrano nel senso in cui ne parla Berlusconi, neanche il parlamento. Questo è solo giuridicamente e politicamente libero di disfarsi dei governi (privi di maggioranza), e se la sanzione elettorale può esplicarsi in termini assai blandi – perciò aumenta l’astensione! – ciò è dovuto proprio al modo balordo in cui è congegnata l’attuale legge elettorale, voluta dal Presidente del Consiglio per non perdere troppo nel 2006.

Ora, lo spauracchio della “crisi al buio”, di per sé, è tendenzialmente neutro rispetto al problema della “governabilità”: se una maggioranza intende davvero, unitamente, risolvere i problemi, nulla glielo può impedire se non se stessa, come che si qualifichi (centro-destra, centro-sinistra, ma anche: di responsabilità nazionale, di salute pubblica, armata della salvezza, e così via). Il problema è di classe politica, di partiti e di cultura politica (e delle istituzioni).

Che, per citare in conclusione Berlusconi: “I liberi Parlamenti sono chiamati ad interpretare e a rappresentare la volontà popolare, non a sostituirvisi per ragioni di interessi di parte” è affermazione sufficientemente vaga e vuota da poter essere sottoscritta. Certamente è implicito un richiamo contro il trasformismo del nostro ceto politico (nelle quali manifestazioni entra a pieno titolo, però, la campagna acquisti di queste ore). Resta la domanda: chi sarebbe il guardiano, il giudice, o l’interprete di questo confine? Il capo “carismatico”? O il Capo dello Stato (e come?). Non è, appunto, il popolo quando vota?

La verità è che un sistema politico non può funzionare decentemente senza un sistema dei partiti fatto di pochi partiti radicati, veri e il più possibile, se non democratici, almeno ampiamente pluralistici. Se ci fossimo mossi in questa direzione, anziché consentire quel carnevale della democrazia degli ultimi quasi venti anni, con l’esperimento pilota della Forza Italia del 1993-94, saremmo a questo punto?