[11-7-2016] Spacchettamento inammissibile, ma può ritardare il referendum

di Lorenzo Cuocolo, docente di diritto comparato, Università Bocconi @lorenzocuocolo

Chi l’avrebbe mai detto? L’idea di spacchettare i quesiti del referendum sulla riforma costituzionale, balenata a metà maggio e sonoramente bocciata dalla maggior parte dei giuristi, torna oggi alla ribalta, con un diffuso possibilismo che lascia molto perplessi.L’idea è semplice: visto che la riforma costituzionale è molto ampia, e tocca decine di articoli, non ha senso che i cittadini votino al referendum confermativo su un solo quesito. Al contrario, bisogna suddividere gli argomenti della riforma e confezionare cinque o sei quesiti da sottoporre al voto popolare. Apparentemente è una proposta di buon senso. Ma, a ben vedere, si scontra frontalmente con le norme, con la ragione stessa di un referendum confermativo e con i precedenti in materia di riforme.Il referendum costituzionale, previsto dall’art. 138 Cost., trova la disciplina di attuazione nella legge n. 352 del 1970. All’art. 4 si legge che i promotori del referendum devono indicare “la legge” da sottoporre al voto popolare. Il quesito, cioè, deve avere ad oggetto l’intera legge approvata dal Parlamento. Per immaginare quesiti multipli è troppo tardi: il Parlamento, per ben sei volte, si è pronunciato con un voto unico sull’intero testo della riforma. Se, al contrario, avesse adottato cinque o sei leggi costituzionali distinte, avremmo cinque o sei quesiti referendari. C’è un punto ancora più importante: è ben vero che la riforma ha ad oggetto alcuni argomenti diversi (il Senato, il Governo, i rapporti con le Regioni, l’elezione del Presidente della Repubblica ed altro ancora), ma tutti si legano l’uno con l’altro e, non a caso, sono stati modificati dal Parlamento con una riforma unitaria. Se i cittadini possono confermare solo alcune parti della riforma e bocciarne altre, si avrebbe la quasi certa conseguenza di un sistema impazzito, con gravi bachi nel suo funzionamento. Se, ad esempio, si accetta di avere un Senato delle autonomie, ma si boccia la parte che divide le funzioni tra Stato e Regioni, chi farà cosa in concreto?Anche la prassi conferma l’inammissibilità dello spacchettamento: sia nel 2001 (riforma del Titolo V, approvata dal centro-sinistra), sia nel 2006 (riforma della devolution, approvata dal centro-destra) i cittadini furono chiamati ad esprimersi sulle riforme costituzionali con un solo referendum: prendere o lasciare in blocco.Eppure, oggi, l’idea di spacchettare riprende quota. Per gli oppositori della riforma si tratterebbe di un modo di ostacolarne l’approvazione e, almeno, di disinnescare i punti più critici. Ma anche la maggioranza, e persino lo stesso Governo, sembrano in questi giorni più possibilisti. Un manipolo di parlamentari sta cercando di raccogliere le firme necessarie per presentare i quesiti spacchettati entro la scadenza ultima di giovedì prossimo. Ad oggi il traguardo delle firme di un quinto dei componenti di una Camera, richieste dalla Costituzione, sembra lontano. Ma in politica non si può mai sapere, e quattro giorni sono un’eternità.Come ha ipotizzato Giuliano Amato, giudice costituzionale, la proposta di spacchettamento potrebbe essere dichiarata inammissibile dalla Corte di cassazione. Se ciò accadesse, i promotori del referendum potrebbero attivare una particolare procedura davanti alla Corte costituzionale (il cd. conflitto di attribuzioni) per avere l’ultimo responso. E, intanto, la data del referendum si allontanerebbe, oltre novembre e – forse – anche dopo la fine dell’anno. Vista l’instabilità politica di queste settimane, uno slittamento del referendum potrebbe giovare anzitutto a Renzi. Con buona pace dell’urgenza di adottare riforme strutturali.

(pubblicato sul Secolo XIX del 11-7-2016)

[23-5-2016] La riforma è organica e va votata senza spacchettamenti

di Lorenzo Cuocolo, docente di diritto comparato, Università Bocconi @lorenzocuocolo

Matteo Renzi ha aperto la campagna per il referendum costituzionale, ed è dunque il momento di capire cosa saremo chiamati a decidere in ottobre.

Anzitutto è da chiarire che la riforma costituzionale è già stata approvata dal Parlamento, con ben sei “letture”, cioè sei votazioni di Camera e Senato. L’art. 138 della Costituzione, però, prevede che, se la riforma è approvata dal Parlamento con una maggioranza compresa tra il 50% e i due terzi dei componenti, essa possa essere sottoposta al giudizio del popolo, appunto con un referendum. Tale atto è stato definito “confermativo” o “oppositivo”. Ma è solo una questione di punti di vista: per i sostenitori della riforma, il voto popolare ha effetto confermativo di quanto già deciso dal Parlamento. Per gli altri, invece, il referendum è oppositivo, perché mira a contrastare la scelta parlamentare.

Il referendum costituzionale, come che lo si voglia intendere, è molto diverso da quello abrogativo. Soprattutto non c’è il temibile “quorum” strutturale. Ciò significa che il referendum sarà valido a prescindere dal numero di cittadini che si recherà alle urne. Non sarà da raggiungere la quota del 50%: è sufficiente che i sì superino i no. Dunque, se si vuole riformare la Costituzione, e con essa il sistema politico e istituzionale, bisogna votare sì. Se, al contrario, si vuole mantenere il sistema attuale, bisogna votare no.

Alcuni giuristi, per mettere i bastoni tra le ruote dei riformatori, hanno recentemente proposto lo “spacchettamento” dei quesiti. Si vuole, cioè, che l’elettore sia chiamato ad esprimere più di un voto: uno su ciascuna parte della Costituzione sottoposta a riforma. Questa posizione, però, non ha giustificazioni sotto il profilo giuridico.

Il voto, infatti, avrà ad oggetto una riforma complessa, ma che è stata concepita organicamente. Su di essa, infatti, le Camere si sono pronunciate con un unico voto finale.

Non c’è spazio per i distinguo, per le sottigliezze, che pure ciascuno di noi con la propria capacità critica può compiere. I cittadini devono solo esprimere il proprio consenso o dissenso rispetto al progetto finale approvato dal Parlamento.

Questa impostazione è confermata anche dalle norme. Nessun indizio contrario si rinviene nell’art. 138 della Costituzione. E, inoltre, l’art. 4 della legge 352 del 1970, che dà attuazione al referendum costituzionale, precisa che nella richiesta di referendum deve essere indicata la legge di riforma che si intende sottoporre al voto popolare. Si badi: l’intera legge, non singole parti. E poi: chi deciderebbe come “spacchettare”? Senza dire che la riforma tocca tanti temi diversi, che però si tengono e si legano l’uno con l’altro. Non vi è spazio, dunque, per lo “spacchettamento”.

Anche la prassi conferma questa impostazione. La storia repubblicana conta due soli referendum costituzionali: quello del 2001, sulla cd. riforma del Titolo V, e quello del 2006, sulla riforma Calderoli-Berlusconi. Il primo ebbe esito positivo, il secondo negativo. Ma, entrambi, furono su un solo quesito, nonostante le riforme fossero complesse e ricche di diversi profili.

A ottobre, dunque, il nostro voto servirà a confermare una scelta già adottata con larga maggioranza dal Parlamento, volta a superare alcune delle nostre storture istituzionali. Oppure ad affossarla, senza però che ciò porti con sé un’alternativa: il no alla riforma, cioè, significa tenere tutto ingessato. Tutto come prima.

(pubblicato sul Secolo XIX del 23-5-2016)

[14-4-2016] Referendum: legittimo non andare a votare.

di Lorenzo Cuocolo, docente di diritto comparato, Università Bocconi @lorenzocuocolo

Si avvicina il referendum sulle trivellazioni e si moltiplicano i tentativi di dare una veste giuridica alle reciproche posizioni politiche. La miccia è stata il recente invito all’astensione da parte del Presidente Renzi. È una posizione legittima?

Addirittura c’è chi invoca sanzioni penali. Vediamo. Invitare all’astensione è una chiara posizione politica, e nulla più. Non vi è, dunque, alcuna fondatezza nel richiamare conseguenze penali, che, al limite, potrebbero applicarsi se un pubblico ufficiale cercasse materialmente di coartare la volontà degli elettori, impedendo loro di andare a votare. E non è certo il caso di Renzi.

Altri, poi, richiamano l’art. 48 della Costituzione, che definisce il voto un “dovere civico”. È una vecchia questione: il voto di cui parla il Costituente è, sicuramente, il voto per eleggere il Parlamento. Cioè quel voto dei cittadini necessario a far funzionare il sistema istituzionale. Se non vai a votare, il sistema si blocca. Ecco perché il voto è un dovere civico. È peraltro da dire che, da ormai oltre vent’anni, la previsione costituzionale non ha alcuna sanzione. Cioè: votare è un dovere, ma solo “civico”. Se non vai a votare, forse non sei un bravo cittadino, ma tutto finisce lì, senza alcuna sanzione o conseguenza negativa. Fino al 1993 si annotava “non ha votato” sul certificato elettorale. Ed è anche il caso di dire che tale “sanzione” era prevista solo per le elezioni politiche e non per i referendum.

È molto dubbio che anche il voto referendario sia “dovere civico”. Tale voto, infatti, non serve a far funzionare il sistema. Il non voto non comporta un blocco istituzionale.

C’è, poi, un punto importante. È la stessa Costituzione a prevedere che il referendum abrogativo sia valido solo se partecipa al voto almeno la metà più uno degli aventi diritto (cd. quorum strutturale). Ciò, implicitamente, significa che il Costituente riconosce anche la possibilità che la maggioranza degli elettori non vada a votare. Ed è un’ipotesi che rientra nella fisiologia della procedura referendaria. Detto altrimenti: il Costituente ritiene che il referendum possa condizionare l’esistenza di una legge solo se è davvero percepito come importante dall’elettorato. E ciò si valuta contando quanti si recano ai seggi.

Partecipare o meno al referendum, dunque, è una libera scelta dell’elettore. E l’invito all’astensione può essere condiviso o meno sotto il profilo politico, ma non è certo illegittimo dal punto di vista giuridico.

Auspicabilmente, comunque, sarà l’ultima volta che si porranno questi problemi. La riforma costituzionale in corso di approvazione, infatti, modifica sostanzialmente la disciplina del referendum abrogativo. In futuro, infatti, se la richiesta referendaria sarà accompagnata da 800.000 firme (contro le 500.000 attuali), il referendum sarà valido se parteciperà al voto la maggioranza dei votanti alle ultime elezioni politiche. Da un lato, dunque, si rende più difficile chiedere un referendum (e ciò è del tutto condivisibile, posto che si dovrebbe sottoporre a referendum solo quanto è davvero percepito come importante dalla cittadinanza); dall’altro lato si rende assai più probabile la validità dell’esito, evitando che i quesiti naufraghino per mancato raggiungimento del quorum strutturale, come accaduto per ben 27 volte su 66 totali.

(pubblicato sul Secolo XIX del 10-4-2016)

[25-2-2016] L’università non si cura contestando

di Lorenzo Cuocolo, docente di diritto comparato, Università Bocconi @lorenzocuocolo

C’è un accordo quasi generale nel condannare la doppia contestazione al prof. Panebianco, messa in scena nei giorni scorsi all’Università di Bologna.

Non v’è dubbio che quanto accaduto sia da ripudiare in modo netto, anche se le contestazioni non si sono tradotte in atti di violenza fisica.

Le aule di un’università non sono uno spazio anarchico, dove ognuno può dire e fare quello che vuole. Sono luoghi del sapere e, quindi, ancor prima, luoghi del rispetto. Come in qualsiasi formazione sociale, ci sono delle regole che, se rispettate, consentono il funzionamento del sistema. Questo, sia ben chiaro, non significa che solo uno può parlare (il professore) e gli altri devono tacere (gli studenti). Significa, al contrario, che la garanzia del dialogo e del confronto è data proprio dalla condivisione di regole. Concedere la tribuna a chi urla di più non è esercizio di dialogo, ma di sopruso. Non mi convince, dunque, sostenere che la contestazione a Panebianco sia stata positiva anche per gli altri studenti, non contestatori. Questi, cioè, avrebbero avuto l’apprezzabile possibilità di esprimersi a vantaggio del regolare svolgimento delle lezioni, così assumendo un ruolo attivo, civile, e non di meri scolaretti. Certo, gli episodi in questione hanno scosso molte coscienze civili, anzitutto degli studenti che vogliono seguire le lezioni, ma è un effetto del tutto ulteriore e casuale degli atti di contestazione, che non diventano per ciò solo più digeribili.

Altra questione, più sottile, è affermare che le università siano ormai istituzioni assonnate e prive di stimoli. Si devono fare due considerazioni: anzitutto molto dipende dal singolo docente, dalle sue motivazioni e dalla sua capacità di stimolare il dialogo con gli studenti, rendendo le ore di lezione, i seminari e i ricevimenti un momento di crescita e non un mero dovere d’ufficio. Quanti burocrati svogliati si annidano nelle aule universitarie? E quanti narcisi, desiderosi solo di sentirsi parlare? Su questo, ciascuno di noi deve fare costante autocritica e non smettere mai di migliorarsi.

Poi c’è un tema più generale, che è dato dalle storture del sistema universitario, in gran parte figlie proprio delle dinamiche di quegli anni Settanta, che le contestazioni di questi giorni riecheggiano.

Negli ultimi anni molto è stato fatto per cambiare l’università e, soprattutto, sono stati inseriti sistemi di valutazione, della didattica e della ricerca, volti a premiare chi fa meglio. Questi sistemi hanno però – bisogna dirlo – incontrato la fortissima resistenza di una parte del corpo docente, invocando la libertà di ricerca e di insegnamento, ma di fatto richiamando un modello baronale e medievale di intendere il magistero accademico.

Le contestazioni incontrollate non sono una cura ricostituente, ma, semmai, una manifestazione dei mali dell’Università, che vanno curati con ben altre ricette.

(pubblicato sul Secolo XIX del 25-2-2016)

[23-10-2015] La Corte salva la legge Severino e conferma la linea del governo Monti

di Lorenzo Cuocolo, docente di Diritto comparato, Università Bocconi — @lorenzocuocolo

In attesa di conoscere le motivazioni giuridiche della sentenza sulla legge Severino ed il dettaglio delle argomentazioni della Corte costituzionale, si può notare, e condividere, un approccio improntato alla leale collaborazione con gli organi costituzionali e, anzitutto, con il Parlamento. La Corte, cioè, evita di entrare a gamba tesa e salva l’impianto di fondo della legge voluta per moralizzare la vita pubblica ed escludere dai vertici delle istituzioni locali e nazionali i soggetti condannati, anche in via non definitiva. Sia chiaro: non si tratta di una patente di costituzionalità. La Corte, infatti, potrà anche tornare ad occuparsi della legge Severino, in futuro, e magari censurarla. Al momento, però, si può dire che l’impianto tiene. E lo fa proprio nella sua parte più contestata: quella della portata retroattiva della legge. È infatti previsto che la sospensione dalle cariche pubbliche di vertice sia disposta anche per reati commessi prima dell’assunzione della carica. Gli avvocati del sindaco di Napoli De Magistris hanno sostenuto che l’incostituzionalità fosse tutta lì: in una sanzione prevista dopo la commissione del fatto. Appunto, si tratterebbe di una norma retroattiva in materia penale, ipotesi vietata dalla Costituzione. La Corte, tuttavia, non ha accolto questa tesi. Leggeremo perché, ma è probabile che la sospensione dalla carica non sia stata ritenuta una sanzione, bensì una misura di carattere amministrativo volta a tutelare il corretto funzionamento delle istituzioni. Se questa è la corretta lettura, il divieto di retroattività non trova applicazione. E la legge Severino resta in piedi.

Cosa succede adesso? Ogni processo segue la sua strada. Quello nei confronti di De Magistris riprenderà il suo corso e dovrà anche prevedere l’applicazione della legge Severino. Il punto, però, è che la condanna in primo grado, in base alla quale era stata disposta la sospensione di De Magistris da sindaco, sarà presto valutata dai giudici di appello. E l’esito sarà, inevitabilmente, l’assoluzione o la prescrizione. Venendo meno la condanna, quindi, verrà meno anche il presupposto necessario per confermare la sospensione. L’esito finale, dunque, è piuttosto prevedibile. È solo questione di capire come si incastreranno i tempi processuali.

Diverso, almeno in parte, il discorso per il presidente della Regione Campania De Luca. Anche i suoi legali hanno portato la legge Severino davanti alla Corte costituzionale, ma contestando più vizi. La Consulta tornerà a pronunciarsi e, in teoria, potrebbe accogliere una delle doglianze che caratterizzano il ricorso di De Luca rispetto a quello di De Magistris. Ma, si è detto, sembra improbabile.

È importante sottolineare che scelta della Corte conferma il buon lavoro svolto dal governo Monti.

[2015-10-16] Una riforma da sette, con qualche insufficienza

di Lorenzo Cuocolo, docente di Diritto comparato, Università Bocconi — @lorenzocuocolo

È tempo di dare le prime pagelle alla riforma costituzionale appena approvata.

I voti buoni superano largamente quelli negativi. Se si guarda nel dettaglio a cosa è cambiato, la riforma rappresenta un importante passo in avanti. Vediamo perché.

Metodo utilizzato.

Il governo, fino all’ultimo, è andato dritto per la sua strada. Diceva di avere i voti in aula, e così è stato. Molti hanno obiettato che la Costituzione la cambia il Parlamento. Vero. Ma nulla impedisce che il governo prenda in mano la situazione, quando il Parlamento si dimostra inconcludente.

Voto: 8

Fine del bicameralismo perfetto.

L’Italia si allinea alla quasi totalità di esperienze comparate. Non ci saranno più due Camere fotocopia una dell’altra. Solo la Camera dei Deputati vota la fiducia al Governo e può essere sciolta anticipatamente in caso di crisi politiche

voto: 9

Numero dei parlamentari

positiva la riduzione dei Senatori da 315 a 100. Restano 5 Senatori di nomina presidenziale: non più a vita, ma per sette anni. Si poteva decisamente evitare. I Deputati restano invece 630. Complessivamente un piccolo progresso, ma si poteva osare di più.

voto: 6

Leggi più rapide

La maggior parte delle leggi, d’ora in poi, sarà approvata dalla sola Camera dei Deputati. Il Senato mantiene potestà legislativa solo per le materie di interesse regionale ed europeo. Prevista, comunque, la possibilità che il Senato intervenga sui testi approvati dalla Camera, chiedendo modifiche. Un po’ cervellotico, ma la semplificazione di fondo regge.

voto: 7

Senato delle autonomie.

Il Senato sarà composto da 100 membri, non eletti dal popolo, bensì dai Consigli regionali, fra i rappresentanti dei territori. Nell’ultima trattativa interna al PD è emersa una formulazione pasticciata che prevede una designazione “in conformità alle scelte espresse dagli elettori per i candidati consiglieri”. Una formula oscura, che richiederà l’adozione di un’ulteriore legge per chiarire che significhi. Peccato: un punto perso sull’altare della mediazione politica.

voto: 5

Corsia preferenziale per il Governo

Viene previsto il “voto a data certa”, cioè una corsia preferenziale per i provvedimenti proposti dal Governo. È un istituto assai diffuso negli altri Paesi e consente all’esecutivo di poter realizzare il proprio programma, senza impantanarsi nelle paludi parlamentari

voto: 8

Presidente della Repubblica più rappresentativo

Viene innalzato il quorum per l’elezione del Presidente della Repubblica, che, tra il quarto e il sesto scrutinio, dovrà ottenere la maggioranza dei tre quinti. Ma dal settimo scrutinio basteranno i tre quinti dei votanti

voto: 6

Indennità solo per i Deputati

Viene prevista la corresponsione di un’indennità solo per i Deputati. Ciò significa che, sulla carta, i Senatori non percepiranno altri gettoni oltre a quelli che ottengono come rappresentanti locali. Non è escluso, però, che il Senato stesso disponga di concedere ingenti rimborsi spese. Benino, ma si poteva osare di più

voto: 6

Statuto delle opposizioni. Viene previsto che siano garantiti i diritti delle minoranze. Ciò corrisponde ad una matura concezione del principio di alternanza. Alla Camera dei Deputati dovrà essere adottato un vero Statuto delle opposizioni. Londra insegna.

voto: 7

Leggi elettorali stabili. Viene previsto che le leggi elettorali possano essere portate alla Corte costituzionale in via preventiva, prima della promulgazione, qualora presentino dubbi di costituzionalità. La tragica fine del Porcellum ha lasciato il segno.

voto: 8

Meno potere alle Regioni

La riforma riduce sensibilmente il potere legislativo delle Regioni e prevede una “clausola di supremazia” a favore dell’intervento statale. Certo il regionalismo italiano, nell’ultimo decennio, ha dato pessima prova di sé. Ma la riforma appare troppo severa e, comunque, utilizza sistemi di riparto delle competenze che faranno sorgere nuovi contenziosi tra Stato e Regioni

voto 4

Nuovi Referendum

Viene innalzata la soglia per proporre referendum abrogativi e prevista una nuova soglia mobile parametrata al numero di votanti alle ultime elezioni politiche. Bene. Vengono poi introdotti referendum propositivi e di indirizzo. Non se ne sentiva proprio il bisogno.

Voto: 5

Abolizione delle Province

Finalmente il tormentone delle Province troverà pace. La riforma costituzionale, infatti, abolisce tale livello intermedio, lasciando solo Comuni, Città metropolitane, Regioni e Stato. Quale sia il risparmio vero è dubbio. Ma è una storia vecchia. Con la riforma, comunque, si fa chiarezza e si stacca la spina a enti ormai svuotati delle proprie funzioni.

voto 6

Abolizione del CNEL

Esce di scena anche il Consiglio Nazionale dell’Economia e del Lavoro, splendido rifugio dorato all’interno di villa Borghese, di fatto mai capace di formulare proposte incisive al Parlamento o al Governo. In tempi di ristrettezze non poteva che finire così

voto: 9

(pubblicato sul Secolo XIX del 14-10-2015)

[15-2-2015] Forme e riforme del parlamentarismo

di Lorenzo Cuocolo, docente di Diritto comparato, Università Bocconi — @lorenzocuocolo

Gli assenti hanno sempre torto, ma non è detto che i presenti abbiano ragione. Si potrebbe riassumere così la notte di passione che ha portato la Camera ad approvare la riforma del bicameralismo. Le opposizioni hanno abbandonato l’aula, proclamando un improbabile Aventino. Quello vero fu un errore, ma almeno fu una scelta seria. Quello di oggi, come gli altri che lo hanno preceduto, non hanno più neppure il crisma della serietà.
Dall’altro lato, Renzi deve fare attenzione a mostrare rispetto non solo per la sostanza, ma anche per le forme del parlamentarismo. Ha perfettamente ragione, il capo del governo, a premere perché le riforme si facciano, e si facciano in fretta. Il Parlamento, in questo, ha una tradizione indifendibile: le forze politiche sono state destinatarie di numerosi rimbrotti del presidente Napolitano, tutti caduti nel nulla.
Al tempo stesso, però, Matteo Renzi, consapevole della grande forza politica che ha in questo momento, non deve cadere nella trappola di mostrarsi poco rispettoso delle dinamiche parlamentari. Anche l’esteriorità, negli equilibri della democrazia, ha un importanza da non sottovalutare. Girare fra i banchi della maggioranza per rinsaldare le fila, lui che non è neppure deputato, è una caduta di stile. Brunetta ha parlato di bullismo istituzionale. La definizione, se non fosse per la scarsa credibilità politica del suo autore, coglierebbe nel segno.
Eppure il neo-presidente della Repubblica, Sergio Mattarella, osannato un po’ da tutti, aveva espressamente chiesto alle forze politiche, proprio nella stessa aula parlamentare teatro dell’Aventino delle opposizioni e delle peregrinazioni renziane, di aiutarlo ad essere un arbitro imparziale, rispettando ciascuno il proprio ruolo.
Pare che il Presidente del Consiglio abbia ricordato ai suoi che un ipotetico rallentamento sulle riforme condurrebbe dritti ad elezioni anticipate. Ma la vera domanda è: cosa accadrà se le riforme verranno approvate? Con ogni probabilità Renzi punterà ugualmente sulle elezioni, come si conviene ad un vero leader maggioritario. Arrivare alla scadenza naturale della legislatura potrebbe essere un segno di debolezza. Sciogliere le Camere nel momento del massimo fulgore, cioè subito dopo l’approvazione delle riforme, sarebbe invece un segno di forza, con un pizzico di azzardo. Proprio il terreno sul quale il Presidente del Consiglio sembra muoversi meglio.

(pubblicato sul Secolo XIX del 15-02-2015) @lorenzocuocolo

[01-02-2015] Mattarella protagonista delle riforme

di Lorenzo Cuocolo, docente di Diritto comparato, Università Bocconi — @lorenzocuocolo

Non si deve trascurare un dettaglio: Sergio Mattarella, prima di essere uomo delle istituzioni, è un costituzionalista, che ha insegnato Diritto parlamentare a Palermo. Uno studioso, quindi. Un uomo che può unire la sensibilità fine del giurista di razza alla grande esperienza nei palazzi della politica. È presto per dire se sarà un mix vincente, ma certo gli ingredienti ci sono tutti e la grande prova di maturità politica di Matteo Renzi è tanto più marcata se si comprende che il nuovo inquilino del Colle ha uno spessore tale da non poter essere in alcun modo influenzato dalle ondivaghe sirene politiche.

Mattarella sarà, dunque, molto più di un arbitro. Sarà un garante consapevole, che verosimilmente contribuirà in prima persona ad indicare la strada delle riforme istituzionali. Tradizionalmente, nei primi mesi di mandato, i Presidenti si muovono con prudenza. Questa volta, però, le prove sono dietro l’angolo. Anzitutto la riforma elettorale. Chissà cosa Mattarella pensa dell’Italicum, proprio lui, che ha dato all’Italia la miglior legge elettorale degli ultimi venticinque anni. Il ricompattarsi del PD attorno a Renzi potrà comportare delle modifiche al testo. Ma non sono da escludere veri scossoni, ad esempio col ritorno ai collegi del mattarellum, che Renzi ha espressamente richiamato nel suo discorso ai grandi elettori del PD.

Poi le riforme costituzionali. Sicuramente Mattarella non lascerà cadere l’eredità morale di Giorgio Napolitano ed i suoi accorati appelli a fare presto e a fare bene. Mattarella, come giurista e come democristiano di sinistra, non darà alcuno spazio ad idee di riforma troppo originali o affrettate. Difenderà la centralità del Parlamento, luogo di confronto e di garanzia delle minoranze. Difenderà il valore delle autonomie e del regionalismo, sulla linea di don Sturzo. Il tutto, però, in una cornice fortemente unitaria, che garantisca il medesimo godimento dei diritti fondamentali in ogni parte del Paese. E, il tutto, con una profonda vocazione europea.

La solidità di Mattarella e la capacità politica di Matteo Renzi, possono davvero rappresentare per l’Italia una coppia vincente.

(pubblicato sul Secolo XIX del 01-02-2015) @lorenzocuocolo

[27-1-2015] Il Presidente nella Repubblica che verrà

di Lorenzo Cuocolo, docente di Diritto comparato, Università Bocconi — @lorenzocuoco

Matteo Renzi è deciso: dopo l’elezione del Presidente della Repubblica riprenderà a tappe forzate l’esame delle grandi riforme. Nell’arco di qualche mese, l’Italia potrebbe avere – finalmente – una nuova legge elettorale e, soprattutto, una profonda revisione della Costituzione.

La nuova Carta voluta da Maria Elena Boschi pone fine al bicameralismo perfetto. La fiducia al Governo sarà votata solo dalla Camera dei deputati, che deterrà la parte preponderante delle competenze legislative. Il Senato, invece, sarà composto da rappresentanti delle Regioni e dei Comuni ed avrà funzioni di raccordo, anche con l’Europa, e scarne funzioni normative. Il ruolo delle Regioni sarà ripensato, con una più chiara distinzione delle competenze, e con una ricollocazione al centro di alcune funzioni.

In questo nuovo ordinamento, quale spazio avrà il Presidente della Repubblica? L’impianto di base non muta: il Presidente resta un soggetto super partes, eletto dal Parlamento in seduta comune, che però non sarà più integrato dai delegati regionali, perché le autonomie saranno già rappresentate nel nuovo Senato. Vengono modificate le maggioranze, per consentire di eleggere un Presidente più rappresentativo. Resta la richiesta iniziale dei due terzi. Dal quarto scrutinio la soglia si abbassa a tre quinti e solo dalla ottava votazione (e non più dalla quarta) sarà sufficiente la maggioranza assoluta.

Una novità interessante riguarda la scomparsa dei senatori a vita (fatta eccezione per gli ex Presidenti della Repubblica): il Capo dello Stato, infatti, potrà nominare cinque senatori, che dureranno in carica sette anni. Ma l’aspetto più rilevante è un altro: il Senato non darà più la fiducia al Governo e, pertanto, i senatori presidenziali saranno comunque ininfluenti sugli equilibri politici.

Una curiosità riguarda la supplenza in caso di impedimento presidenziale: non sarà più il Presidente del Senato, ma quello della Camera, a fare le veci del Capo dello Stato. Oggi, dunque, se la riforma fosse già in vigore, avremmo Laura Boldrini e non Pietro Grasso al posto di Giorgio Napolitano.

Ci sono importanti novità anche con riferimento ai poteri presidenziali veri e propri. Anzitutto, diventerà più incisivo il ruolo del Presidente nell’esercizio della funzione legislativa. La riforma costituzionale, infatti, prevede anche la possibilità di un rinvio parziale delle leggi. Il Presidente, cioè, potrà ritagliare a propria discrezione la parte di legge da rimandare alle Camere, con una maggiore incidenza sulle scelte del legislatore. Il nuovo testo, poi, prevede requisiti molto più stringenti per l’adozione governativa dei decreti-legge. E, dunque, il controllo presidenziale su tali atti normativi, prima dell’emanazione, sarà più penetrante.

Un’ultima novità riguarda il potere di scioglimento anticipato, che sarà limitato alla Camera dei deputati. Ciò, tuttavia, è in linea con la scelta già ricordata di limitare alla Camera bassa il potere di accordare la fiducia al Governo.

(pubblicato sul Secolo XIX del 27-1-2015) @lorenzocuocolo

[26-1-2015] Oltre il Presidente: strutture e costi del Quirinale

di Lorenzo Cuocolo, docente di Diritto comparato, Università Bocconi — @lorenzocuoco

Spesso si usa l’espressione Quirinale come sinonimo di Presidente della Repubblica. Ma dietro ai portoni del palazzo dei papi si cela una struttura mastodontica, che va ben al di là della persona fisica del Presidente. Basti dire che i dipendenti del Quirinale sono circa milleseicento. Alla Casa Bianca sono meno di cinquecento.

Se si consulta il sito istituzionale della Presidenza ci si rende subito conto di quanto sia complesso il servizio di supporto al Presidente. La figura centrale è quella del Segretario generale, potentissimo vertice della burocrazia quirinalizia. Egli è coadiuvato da un vice amministrativo e da un vice per la documentazione e le relazioni esterne. Un ruolo molto importante è rivestito anche dai Consiglieri del Presidente, che, di fatto, sono dei ministri ombra: uno per gli affari costituzionali, uno per gli affari militari, uno per gli affari interni, uno per gli affari della giustizia, uno per gli affari finanziari, e così via. A seconda dei provvedimenti che vengono analizzati dal Presidente, viene chiamato in aiuto il Consigliere competente. Il quale, ovviamente, ha uffici e personale di staff a propria disposizione.

Vi sono anche servizi “trasversali”, strutturati in modo non meno complesso. Sono il servizio del cerimoniale, il servizio studi, il servizio patrimonio, il servizio tenute e giardini, l’archivio storico, la struttura sanitaria ed altri ancora. Completano il quadro unità speciali ed altre strutture, come, ad esempio, i corazzieri.

Tutto questo pesa sul bilancio dello Stato per duecentoventiquattro milioni di euro. All’anno. Ed è fin poco, se si pensa che si tratta del dato previsto per il 2015, che è sceso sensibilmente rispetto a qualche anno fa, grazie all’opera di spending review portata avanti da Giorgio Napolitano. E poi, si deve dire, una percentuale altissima del bilancio è impegnata per pagare gli stipendi dei dipendenti, ma, soprattutto, per pagare le pensioni delle migliaia di ex-dipendenti del Quirinale che, peraltro, hanno avuto fino ad anni recenti trattamenti di assoluto privilegio, con pensioni al 100% dell’ultima retribuzione. Anche su questo Napolitano è intervenuto, già da qualche anno, per riportare la situazione a livelli più accettabili.

Il confronto con gli altri Paesi è impietoso, se si pensa che la presidenza degli Stati uniti costa circa centoquaranta milioni, quella francese poco più di cento e quella inglese una cinquantina. È anche vero, a parziale giustificazione, che in pochi hanno costi paragonabili all’Italia per la manutenzione di immobili storici e di tenute naturalistiche come Castelporziano e villa Rosebery.

Con Napolitano, come si è detto, si è cominciato un percorso virtuoso di contenimento dei costi. È auspicabile che il nuovo Presidente continui sulla strada tracciata. Anche perché, in questo settore, quasi tutto è rimesso alla sua volontà, senza condizionamenti esterni, vista l’autonomina di bilancio che contraddistingue la Presidenza delle Repubblica.

(pubblicato sul Secolo XIX del 26-1-2015) @lorenzocuocolo

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