[19-10-2015] Canone RAI: una poll tax nel declino della radiotelevisione

di Edmondo Mostacci, docente di Diritto pubblico dell’economia

Una delle “innovazioni” della manovra di bilancio accolte con maggiore attenzione è la riforma del canone RAI.

Sul punto, se il tentativo di ridurre il livello di elusione è di certo encomiabile, le modalità di perseguimento di questa finalità suscitano alcune perplessità fondamentali. In particolare, sono acuite significativamente le conseguenze negative che derivano dall’incertezza circa i presupposti da cui discende l’obbligo di pagamento. La dicitura del decreto del 1938 su cui ancora si basa il tributo infatti è tutt’altro che chiara, riferendosi ad «apparecchi atti od adattabili alla ricezione delle radioaudizioni». Sicuramente un televisore, ma anche – secondo il Ministero dello sviluppo economico – un lettore mp3 con radio FM integrata; probabilmente oggi, stando a indiscrezioni giornalistiche, un semplice tablet o uno smartphone.

Orbene, sino al 2015 l’incertezza sulla nozione del legislatore era superata in via di fatto: difficilmente il possesso di un i-pod sarebbe stato usato per contestare il mancato pagamento del canone; il nuovo sistema, invece, stabilisce di invertire l’onere della prova e richiede ai soggetti privi di televisione, che non vogliano pagare la tassa, un’autocertificazione – la cui falsità implica precise conseguenze di carattere penale – in merito al mancato possesso dei dispositivi oggetto di imposizione. Ciò rischia di mutare sensibilmente i termini del rapporto tra cittadino e canone: nel dubbio, il possessore di un tablet o di un lettore Mp3 preferirà pagare la tassa piuttosto che correre il rischio di produrre un autocertificazione mendace.

In altre parole, l’operazione canone in bolletta (con la parallela inversione dell’onere della prova), in assenza di una puntuale ridefinizione in senso restrittivo dei presupposti che impongono il pagamento della tassa, finisce per determinare una mutazione genetica dell’istituto da tassa ad imposta. Sino a ieri, il pagamento discendeva dal possesso di un apparecchio unicamente volto alla fruizione di programmi televisivi; si dava luogo quindi a una presunzione (iuris et de iure, vale a dire insuperabile da prova contraria) circa il godimento (anche) dei programmi trasmessi dal servizio pubblico. Era un sistema tutto sommato ragionevole, in cui la presunzione rendeva possibile addossare il costo del servizio sui suoi beneficiari, in assenza di impossibili verifiche in concreto dell’effettiva fruizione.

Al contrario, l’inversione dell’onere della prova in assenza di chiarezza sui presupposti della tassa finisce di fatto per imporre il pagamento del canone anche per il mero possesso di apparecchi che, da un punto di vista oggettivo e soggettivo, con la fruizione del servizio radiotelevisivo hanno poco a che spartire. Di conseguenza, si spezza il fondamentale legame tra tributo e (presunto) beneficio.

Da un punto di vista sostantivo, si delinea quindi il passaggio da una tassa (riconnessa al godimento di un beneficio) a una prestazione imposta, del tutto slegata da ogni ragionevole collegamento con la fruizione di uno specifico servizio pubblico.

Tuttavia, stando all’art. 53 della Costituzione, il presupposto indefettibile delle imposte è la capacità contributiva: la percezione di un reddito o il possesso di un elemento patrimoniale in grado di giustificare la pretesa dello stato al pagamento di una somma di denaro; a sua volta, questa non può essere sproporzionata rispetto al cespite colpito dall’imposizione. È evidente che collegare il canone al mero possesso di un lettore Mp3 non rispecchia in alcun modo il principio in esame, non fosse altro per il mancato collegamento al valore commerciale del bene oggetto di imposta.

Al contrario, distaccandosi sia dal principio del beneficio e che da quello della capacità contributiva, il “nuovo canone” finisce per atteggiarsi a moderna poll tax a base familiare, priva di ogni giustificazione e costituzionale ed economica. Una tassa che rammenta assai il testatico che, nell’esperienza medievale, colpiva contadini e artigiani, lasciando invece indenni la nobiltà e il clero (ovvero chi vorrà continuare a occultare i presupposti dell’imposta grazie a un’autocertificazione mendace).

In conclusione, le classi dirigenti sono incaricate di fare scelte. In questo caso: o mantenere il canone come tassa direttamente connessa al beneficio – e qui si dovrebbe intervenire con precisione sui presupposti della tassa e sulle modalità di controllo, anziché modificare inutilmente le forme di pagamento – o decidere apertamente che il servizio pubblico riguarda tutti, indipendentemente dal possesso di una TV.

Se la scelta ricade sulla seconda alternativa, la sola strada percorribile, oltre che costituzionalmente ammissibile, è l’abolizione del canone e il finanziamento del servizio con le risorse della fiscalità generale.

Altre strade servono solo per aggirare il problema e per mandare in onda la nuova replica di un film già visto.

[04-03-2011] Il testamento biologico, preso sul serio

di Edmondo Mostacci, docente di diritto pubblico comparato, Università Bocconi

Nelle prossime settimane, il Parlamento sarà chiamato ad analizzare il disegno di legge in materia di direttive anticipate di trattamento (il cd. testamento biologico), vale a dire quelle dichiarazioni di volontà con le quali un soggetto esterna il proprio volere in merito a possibili, future cure mediche per il caso in cui, al momento di riceverle, egli non sia più in grado di esprimere (o meno) il proprio consenso.

Essenzialmente, i punti maggiormente controversi della proposta di legge sono due: da un lato, il valore (superabile) delle direttive anticipate di trattamento; dall’altro, l’irrinunciabilità di idratazione ed alimentazione forzate.

Maggiore stupore desta questa seconda previsione. In materia di cure sanitarie, infatti, la nostra Costituzione detta un principio chiaro: ciascun soggetto è libero di scegliere le cure mediche cui sottoporsi, mentre trattamenti sanitari obbligatori possono essere previsti solo per legge (art. 32, c. 2, Cost.) per finalità di carattere generale (Corte  cost., sent. 218/1994, secondo la quale i trattamenti sanitari possono essere legittimamente richiesti solo in necessitata correlazione con l’esigenza di tutelare la salute dei terzi o della collettività generale) e non devono ledere la dignità umana (ancora, art. 32, c. 2, Cost.). Non si vede quale interesse generale richieda, o anche solo consigli, l’obbligatorietà dell’alimentazione e dell’idratazione artificiale, a dispetto della volontà del soggetto curato, né sulla base di quale raffinata distinzione tali terapie possano essere considerate altro rispetto ai trattamenti sanitari.

In altre parole, si tratta di una previsione che contraddice apertamente una libertà costituzionalmente sancita e che non si ricollega a nessun altro principio costituzionalmente rilevante. Non serviranno guardiani puntigliosi, né giudici particolarmente severi per rilevare l’incostituzionalità della norma.

Più delicato il problema del valore delle direttive anticipate di trattamento. Non si vuole revocare in dubbio il principio di libertà individuale nella scelta delle terapie cui sottoporsi e la conseguente possibilità per il malato di rifiutare qualunque genere di cura, anche salvavita. Tuttavia, non si può ignorare il tema dell’attualità del volere. Da un lato, infatti, l’autore delle direttive anticipate potrebbe avere cambiato avviso. Dall’altro, è necessario considerare che l’esperienza di vita pregressa ha un primo rilievo nelle determinazioni individuali; di conseguenza, l’evento che causa la necessità di cure mediche potrebbe avere modificato la volontà individuale, senza che il soggetto sia ormai in grado di rettificare le direttive a suo tempo sottoscritte.

Per quanto vero, ciò non è però sufficiente ad affievolire il principio per il quale ciascuna persona è e deve essere libera di ricevere o meno trattamenti sanitari. In altre parole, il legislatore è chiamato a delineare procedure che garantiscano determinazioni individuali ponderate; può altresì introdurre nel sistema del testamento biologico elementi di flessibilità, atti ad assicurare che venga eseguita la volontà più recente del soggetto.

Non si capisce invece quale sia il senso di direttive anticipate di trattamento liberamente disattendibili dagli operatori sanitari. Al di là della saggezza individuale del medico, il risultato sarebbe quello di sottomettere la volontà del malato alle determinazioni di un altro soggetto e, soprattutto, alla sensibilità alle credenze e alle opzioni ideologiche proprie solo di quest’ultimo.

[19-02-2011] L’obbligatorietà dell’azione penale e l’equilibrio parlamento-magistratura

di Edmondo Mostacci, docente di diritto pubblico comparato, Università Bocconi

Nella mattinata odierna, il Consiglio dei Ministri si è riunito per definire le linee fondamentali di un preteso piano di riforma della giustizia. Nel fascio di interventi proposti – che vanno dalla separazione delle carriere dei magistrati, alla inappellabilità delle sentenze di proscioglimento – ce n’è uno che desta particolare interesse per il suo aspetto innocente e meno immediatamente riconducibile ad estemporanee necessità individuali. Si allude al superamento dell’obbligatorietà dell’azione penale, oggi sancita dall’art. 112 della Costituzione, in favore di un principio affatto diverso, imperniato sulle priorità stabilite dalla legge.

A prima vista, infatti, questo non sembra un principio irragionevole. Sono note le grandi difficoltà per il sistema giudiziario italiano nel perseguire tutti i reati previsti dal nostro ordinamento e le conseguenze nei termini di effettività del precetto costituzionale oggi vigente.

Tuttavia, la questione merita maggiore attenzione: la legge penale associa al compimento di determinate condotte una pena che consiste, nella gran parte dei casi, nella temporanea privazione della libertà personale. In un ordinamento costituzionale, una conseguenza di tale gravità può essere prevista soltanto al fine di tutelare interessi di primo rilievo, almeno in una certa misura paragonabili al valore che l’irrogazione della pena va fatalmente a comprimere.

Se ciò è vero, non si vede come possa essere ammissibile che la tutela in concreto di tale genere di interessi possa essere variabile nel tempo, secondo priorità stabilite volta per volta dal decisore politico. Questi, infatti, ha un ruolo diverso e non meno importante: stabilire quali interessi meritino la protezione della legge penale, con tutto quello che questo comporta. In un ordinamento che si prenda minimamente sul serio, una volta che tale valutazione sia compiuta, perseguire le condotte lesive di tali interessi non può essere posto alla mercè del mutare delle contingenti maggioranze parlamentari.

Ciò, in primo luogo, significherebbe esporre l’intero sistema penale al rischio di essere di fatto stravolto da un semplice comma di legge, all’indomani delle elezioni politiche o anche in seguito a semplici fatti di cronaca, con buona pace della certezza del diritto e di un principio di irretroattività della legge penale non formalisticamente inteso. D’altra parte, il sistema delle priorità solleverebbe il Parlamento dal difficile compito di bilanciare gli interessi meritevoli di tutela penale con la libertà personale, da un lato, e le risorse disponibili per il sistema giustizia dall’altro, con un probabile incremento delle già troppo numerose fattispecie incriminatrici.

Un Parlamento che non voglia abdicare al proprio ruolo dovrebbe invece operare questo bilanciamento in modo scrupoloso, dotando il sistema giustizia delle risorse necessarie allo svolgimento del proprio ruolo e qualificando come reati solo quelle condotte che vanno a ledere in modo sostanziale interessi di particolare rilievo. La scorciatoia delle priorità è invece un modo per occultare i problemi del sistema penale italiano e, soprattutto, l’inadeguatezza dell’attuale classe politica a risolverli.

[04-02-2011] Il federalismo balneare

di Edmondo Mostacci, docente di diritto pubblico comparato, Università Bocconi

Due i fatti. Il primo: l’apposita commissione bicamerale non ha dato il parere favorevole sul decreto legislativo in materia di federalismo fiscale. Il secondo: il governo in tutta risposta si è riunito d’urgenza e ha approvato egualmente il decreto. La maggioranza, sconfitta nella sede parlamentare, ha motivato la propria condotta sulla base del carattere non vincolante del parere della commissione.

È davvero così? In effetti, come noto agli addetti ai lavori, i pareri sugli schemi di decreto legislativo sono sì obbligatori ma non vincolano le scelte dell’esecutivo (come sostiene la maggioranza). Tuttavia, il discorso non si esaurisce qui. L’art. 2 della legge di delega (la l. 42 del 2009) stabilisce due cose di rilievo: da un lato che i pareri parlamentari debbono essere trasmessi entro sessanta giorni e che qualora ciò non avvenga i decreti possono essere comunque adottati. Dall’altro che «il governo, qualora non intenda conformarsi ai pareri parlamentari, ritrasmette i testi alle Camere con le sue osservazioni e con eventuali modificazioni e rende comunicazioni davanti a ciascuna Camera. Decorsi trenta giorni dalla data della nuova trasmissione, i decreti possono comunque essere adottati in via definitiva dal Governo». In altre parole, pur non essendo vincolante, il parere determina un onere procedurale supplementare per il governo che voglia discostarsene.

Ora, il problema consiste nel coordinare le due disposizioni, in quanto il parere – con il benestare dell’esecutivo – è giunto oltre i termini predetti (che scadevano il 28 di gennaio), e rispondere ad un semplice quesito: l’emanazione tardiva del parere permette al governo di comportarsi come se questo non fosse mai stato reso o impone allo stesso organo di adempiere agli oneri procedurali previsti per il caso in cui egli voglia discostarsi da quanto emerso in sede parlamentare?

La risposta, in punto di diritto, è tanto semplice quanto evidente. La leale collaborazione tra gli organi costituzionali non permette all’esecutivo, legislatore delegato, di utilizzare il ritardo parlamentare per turarsi le orecchie e ignorare la voce dell’organo delegante (e generalmente tributario della funzione legislativa). Quella del governo è in altre parole una forzatura che potrebbe portare alla caducazione del provvedimento legislativo da parte della Corte costituzionale.

Rimane il quesito delle motivazioni politiche alla base del gesto: perché approvare un decreto potenzialmente instabile quando, adempiendo a oneri non certo insormontabili, nell’arco di un mese si sarebbe potuto approvare un testo giuridicamente inattaccabile (salva l’ipotesi di specifiche incostituzionalità)?

La risposta a questo punto non può che essere del tutto politica. Sul punto paiono realistiche due ipotesi non reciprocamente escludenti. Da un lato, potrebbe essere la manifestazione di debolezza di un governo, appeso ad una maggioranza assai risicata, che cerca di occultare con una prova di forza le proprie contraddizioni o che teme di non avere materialmente il tempo di adempiere agli oneri di cui si è detto. Dall’altro lato, potrebbe essere invece il modo per far precipitare verso le elezioni il precario equilibrio politico ed avere un vessillo da agitare in campagna elettorale.

Le recenti boutade sul rilancio dell’economia e sulla modifica dell’art. 41 della Costituzione sembrano avvalorare la seconda ipotesi. Sullo sfondo, resta l’amara constatazione di una classe politica che, avendo rinunciato a formulare progetti per il futuro del Paese, riduce ogni propria iniziativa al lato meramente propagandistico e ogni prospettiva al puro e immediato sopravvivere, al semplice galleggiare.

[03-02-2011] Il faut cultiver son jardin: ovvero come rilanciare l’occupazione giovanile

di Edmondo Mostacci, docente di diritto pubblico comparato, Università Bocconi

Nella mole caliginosa dei dati sullo stato di salute del sistema economico italiano, quello relativo alla disoccupazione involontaria giovanile merita di essere sottolineato non solo per la sua drammaticità, ma pure per il contesto in cui si inserisce – la complessiva debolezza della posizione lavorativa dei componenti di quello stesso gruppo che un lavoro ce l’hanno, il loro regime previdenziale, etc… – e, di converso, per le conseguenze sociali che da esso derivano.

Si tratta quindi, all’evidenza, di un problema che merita grande attenzione e, soprattutto, che necessiterebbe di un’articolata risposta del potere pubblico, all’altezza della gravità del fenomeno e delle sue molteplici ricadute, prima di tutte quelle che derivano dal ruolo che un’attività lavorativa ricopre nel consentire ai singoli soggetti di definire e realizzare il proprio progetto di vita.

In proposito sono stati recentemente presentati i dati relativi al primo anno di esecuzione del Piano di azione per l’occupabilità dei giovani, vale a dire l’insieme di iniziative pensate dal governo per affrontare tale problematica. Purtroppo, si tratta di un piano assai scarno di interventi di sostegno, piuttosto che di un insieme coerente di misure in grado di fare sistema tra di loro e di costituire un progetto di largo respiro; non sembra casuale quindi se i risultati del primo anno di applicazione siano stati così deludenti.

Quello che maggiormente ha stupito della presentazione dei dati, avvenuta lo scorso 25 gennaio, sono però i commenti dei quattro ministri competenti. In particolare l’enfasi posta sulla mancanza di umiltà dei giovani e sulla necessità che questi tornino ad accettare anche lavori manuali i quali, si apprende dal medesimo ministro, sono ciò che serve alle aziende, ciò in favore di cui bisogna focalizzare la formazione scolastica.

Di fronte a questo genere di argomentazioni, è difficile capire se prevalga lo sconcerto per l’ennesima manifestazione dell’idiosincrasia della nostra classe politica verso l’idea di assumersi le proprie responsabilità oppure lo sconforto per la miopia della ricetta suggerita. Investire sul lavoro manuale e tecnico (anche se, magari, ad elevato tasso di tecnologia, come precisato dal quartetto) significa esporre il sistema economico italiano alle dinamiche regressive della globalizzazione internazionale. È il lavoro manuale e tecnico ad essere delocalizzato per primo in Paesi dove la manodopera ha un costo più basso.

Più di un ritorno all’umiltà da parte dei giovani, ciò che manca e che sarebbe necessario ritrovare è invece l’ambizione; quel sentimento che spinge a chiedere di più, in primo luogo a sé stessi, nel perseguire obiettivi e progetti di lungo periodo, faticosi e difficili da realizzare (per quanto realistici), a tutto vantaggio sia della soddisfazione personale, sia del sistema economico complessivo. Ambizione che forse non è abbastanza diffusa nel Paese reale, ma che non trova cittadinanza – a quanto pare – presso le nostre classi dirigenti.

[25-01-2011] Saviano all’indice!

di Edmondo Mostacci, docente di diritto pubblico comparato, Università Bocconi

Oscurata dalle notti bianche di Arcore, la vicenda non ha avuto grande rilievo mediatico; ma appare istruttiva e val la pena di dedicarci qualche accenno di riflessione. Si allude alle iniziative della giunta regionale del Veneto in materia di libri, tese – secondo le parole dell’ideatrice del piano, Elena Donazzan – a non adottare, far leggere o conservare nelle biblioteche i testi diseducativi, in primo luogo i romanzi di quegli autori francesi che hanno firmato i cd. appelli pro Battisti e, con imperscrutabile nesso, quelli scritti da Roberto Saviano.

Ora, si può trovare incomprensibile la decisione dell’allora Presidente brasiliano di non concedere l’estradizione (anche se più fruttuoso sarebbe capire le ragioni geopolitiche che hanno prodotto questa decisione); si possono pure trovare risibili gli appelli di questi scrittori. Sarebbero cose giuste o, quanto meno, del tutto ragionevoli. Non si comprendono invece i motivi di un simile gesto che, nella migliore delle ipotesi, sembra una reazione puerile e impotente.

Ma vi è di più. In questa iniziativa, vi è la pretesa di un organo di governo di stabilire ciò che sia educativo per le persone; di determinare quali siano i testi buoni, di cui incentivare la lettura (tra l’altro, la stessa assessore era già venuta alle cronache per avere inviato a tutti gli alunni delle elementari venete una copia della Bibbia), e quelli cattivi, per i quali si cerca di impedire la lettura. Per di più originando un transfert dal valore dell’opera letteraria alla personalità del singolo autore, come se le poesie di Belli fossero un inno allo Stato pontificio o le opere di Borges una lettura da reazionari.

È questa una pretesa tipica dei regimi autoritari che si scontra frontalmente con la libertà dell’arte e della scienza, le quali mal tollerano l’ingerenza politica nel determinare quali debbano essere i loro contenuti. D’altra parte l’educazione, nel disegno dell’art. 33 della Costituzione, spetta a istituti improntati al più largo pluralismo, ove le scelte relative all’insegnamento avvengono sulla base del dibattito proprio di ciascuna tradizione disciplinare e sono rimesse, in ultima analisi, al docente in quanto espressione di una certa comunità scientifica; a sua volta, la pluralità delle posizioni interna a ciascun istituto (e protetta dalla preferenza per la scuola pubblica) garantisce che la funzione educativa avvenga anche nella giustapposizione di stimoli culturali di matrici diverse che arricchiscono il dibattito di posizioni e relativizzano gli assunti ideali di cui la cultura di ciascun individuo è (e può essere) liberamente portatrice.

Appare chiara la differenza che intercorre tra il pluralismo del disegno costituzionale e l’aridità culturale di iniziative come quella in esame. Certo, il rapporto tra politica e cultura è sempre stato complesso, per una pluralità di fattori tra i quali la circostanza per cui la seconda è uno strumento in grado, a seconda dei casi, di veicolare consenso o di stimolare la riflessione critica e, quindi, il dissenso. Ciò nonostante, iniziative tese a non far leggere testi diseducativi – come pure quelle di applicare simboli di partito alle scuole – si pongono in evidente contrasto con il dettato costituzionale, con la libertà di ciascun cittadino e con la crescita culturale e civile di un Paese.

Se talvolta fanno sorridere è per la piccineria da cui sono animate e che sembra caratterizzare chi le pone in essere.

[15-01-2011] Mirafiori e il declino del lavoro in Italia

di Edmondo Mostacci, docente di diritto pubblico comparato, Università Bocconi

Tra ieri e l’altro ieri si è svolto il referendum che ha ratificato – seppure di stretta misura e con percentuali di consenso inferiori alle attese – l’accordo di Mirafiori, siglato lo scorso dicembre tra l’azienda e le parti sindacali, con l’esclusione però dell’organizzazione più rappresentativa del settore. È un accordo che merita profonda attenzione, al di là del chiacchiericcio da cui è stato sino ad ora sommerso, in quanto dice cose importanti sul futuro, non solo delle relazioni industriali, ma anche della stessa economia italiana.

Considerato di per sé, è un accordo complessivamente regressivo, rispetto al recente passato. Tuttavia, la sua sottoscrizione da parte delle rappresentanze sindacali è stata presentata come doverosa, posta la necessità della Fiat di competere sui mercati internazionali e la possibilità, per quest’ultima, di localizzare la produzione in Paesi complessivamente più convenienti.

Ovviamente, in questa asserzione c’è un fondo di verità ma, nel dibattito pubblico, essa è stata assunta come una sorta di ineluttabile circostanza storica dalla quale è impossibile fuggire. Assecondando tale ottica, anche chi ha criticato l’accordo, lo ha fatto investendo la Fiat di una responsabilità sociale che non ha reale fondamento.

Il punto fondamentale della questione, infatti, sta nel modo in cui il Paese affronta la mondializzazione dei rapporti economici. E, sul punto, il problema dell’Italia consiste nella totale mancanza di questo tema dal dibattito pubblico e nell’assenza dei problemi ad esso relativi dall’indirizzo politico di maggioranza. In altre parole, manca la definizione di una strategia che miri a ritagliare al nostro sistema economico uno spazio all’interno del mercato globale; non vi è traccia di scelte in ordine a quali settori meritino sostegni adeguati (e in cosa questi sostegni possano consistere); è del tutto assente un disegno teso a dare maggiore qualità al lavoro, onde preservarlo dal declino dell’ultimo decennio, come dimostrato dalla stasi della sua produttività, oggi impercettibilmente superiore rispetto al livello di quindici anni fa.

La cronaca di questi mesi – in primis, ma non solo, gli accordi di Mirafiori e Pomigliano – non fa che confermare il sostanziale declino del sistema economico italiano e l’urgenza di definire una politica economica adeguata a contrastarlo. In sua assenza, il lavoro in Italia sarà chiamato sempre di più a confrontarsi con quello svolto in Paesi ove costi e tutele sono di un ordine di grandezza inferiore ai nostri, con le ovvie conseguenze di livellamento verso il basso del valore del lavoro in tutte le sue dimensioni.

Dopo tutto, il modello sociale europeo si è costruito anche attraverso la progressiva limitazione dell’open shop, mentre la globalizzazione permette nuovamente ai datori di lavoro di giovarsi della concorrenza, oggi transnazionale, tra lavoratori. Una concorrenza questa che, conviene precisare, non fa bene neppure al complessivo sistema economico. Sta al potere pubblico trovare la strada attraverso la quale limitare nei fatti questa possibilità e restituire al lavoro quella funzione di creazione e realizzazione delle chances of life della persona che il dettato costituzionale gli assegna.

Purtroppo, l’attuale classe politica italiana non sembra interessata all’argomento, presa com’è dalle proprie boutade e dalla propria inconsistenza.

[04-01-2011] Entro e non oltre fine dicembre…

Come da prassi ormai consolidata, le festività natalizie hanno portato seco la strenna governativa del cd. decreto milleproroghe.

Tecnicamente, si tratta di un decreto-legge adottato negli ultimi giorni dell’anno dal Governo al fine di procrastinare nel tempo l’entrata in vigore di alcune disposizioni normative, di allungare la vigenza di norme destinate di lì a breve ad esaurire la propria efficacia, di spostare di qualche mese la scadenza di termini altrimenti improrogabili.

Di conseguenza, si tratta di un provvedimento assai comprensivo ed eterogeneo, recante disposizioni del tutto prive di un filo minimamente unitario, diverso dal mero spostamento di termini e scadenze legislativamente previste. Ad esempio, le disposizioni contenute nei quattro articoli del d-l 225/2010 riguardano le impronte digitali nei documenti di identità, le facoltà e i poteri della Banca d’Italia per fronteggiare la crisi e l’attività intramuraria dei liberi professionisti; o ancora, le agevolazioni fiscali per il Veneto e l’Abruzzo, le quote latte, il tetto all’utilizzo degli oneri di urbanizzazione per coprire spesa corrente da parte dei Comuni. Va da sé che tale eterogeneità non favorisce la fruizione dell’atto normativo considerato e, soprattutto, la libera e cosciente valutazione dello stesso da parte dei cittadini.

Addirittura, la legge di stabilità (la nuova finanziaria) è stata approvata il 13 di dicembre con la promessa, mantenuta, di ripristinare in sede di decreto milleproroghe i fondi al cinque per mille che la stessa legge andava a tagliare. Né si tratta del primo caso del genere.

Tuttavia, al di là del contenuto specifico del decreto di quest’anno, interessa mettere in luce un aspetto ulteriore e diverso, tanto evidente quanto spesso sottovalutato.

Infatti, il milleproroghe è in primo luogo figura e risultante di uno dei caratteri più intimi del nostro Paese. È ad un tempo il frutto dell’indecisione del decisore politico e delle carenze del potere pubblico. Dimostra sia la vaghezza di intenti del legislatore, la sua mancanza di capacità progettuale, sia l’anemia delle istituzioni repubblicane. In sostanza, la prassi di ricorrere, anno dopo anno, a tale strumento nasce dalla difficoltà del diritto a farsi prendere sul serio (e cioè ad indirizzare le condotte umane).

Atto che non sembra avere eguali in Europa, il milleproroghe contribuisce a sua volta ad aggravare tale genere di problemi, ritardando la risposta normativa alle esigenze della collettività e, ciò che più conta, inficiando la fiducia dei cittadini nelle prescrizioni normative e la stessa certezza del diritto. Elementi questi che da noi non godono di grande fortuna.

[13-12-2010] Parlamentari: pochi, ma buoni?

di Edmondo Mostacci docente di diritto pubblico comparato, Università Bocconi

Come al tempo della caduta del secondo governo Prodi, i preparativi della votazione della mozione di sfiducia di martedì 14 sono conditi da voci persistenti, secondo le quali alcuni parlamentari sarebbero stati prezzolati, al fine di indirizzare loro voto, questa volta in favore del governo.

Non si vuole in questa sede esprimere una valutazione circa la veridicità dell’asserita compravendita. Sul punto, è sufficiente notare come, allo stato delle notizie, essa sia soltanto possibile. Né interessa esprimere sdegno o condanna verso tali presunti accadimenti. Basti, come presupposto, convenire sulla loro mancanza di pregio.

Sembra invece opportuno svolgere alcune brevi considerazioni di ordine più genuinamente costituzionale.

La prima attiene al sistema elettorale: all’assenza di preferenze e alla strutturale e scarsa trasparenza delle liste elettorali. Il combinarsi di tali elementi favorisce l’insorgere di tali comportamenti poiché, nell’affidare la rielezione del Deputato alle deliberazioni delle dirigenze partitiche piuttosto che alla scelta del corpo elettorale – come si è già avuto modo di sottolineare – rende più premiante per il parlamentare seguire le consegne di qualsivoglia leader partitico anziché interpretare le istanze dei cittadini rappresentati. Questi ultimi, infatti, di fronte ad una candidatura in una buona posizione di lista, non avranno modo di incidere in modo significativo sulla rielezione.

La seconda e più significativa considerazione attiene invece alla strutturazione del Parlamento. Ora, è ovvio che qualora una maggioranza politica vanti pochi seggi di margine, le determinazioni individuali del singolo Deputato risultino determinanti per la sua stessa sopravvivenza. Al di là di casi di corruzione, anche il singolo problema di coscienza o il banale mal di pancia possono quindi mettere in crisi il governo o, comunque, l’efficace perseguimento dell’indirizzo politico (sempre che esso vi sia).

Naturalmente, quando il voto di un singolo Deputato o Senatore è determinante per la permanenza in carica della compagine governativa o per l’adozione di un atto di particolare rilievo, è facile che all’ideale public servant si sostituisca l’uomo concreto, con le sue debolezze, i suoi bisogni, le sue astuzie. Le conseguenze in ordine alla generale correttezza dei processi politici – eventuali tentativi di corruzione compresi – sono di prima evidenza.

D’altra parte, la frequenza di tali condizioni, in particolare di una maggioranza risicata, è tanto elevata quanto minore è la consistenza numerica dell’Assemblea. In una Camera composta di 100 rappresentanti, una maggioranza piuttosto ampia consiste infatti di pochi individui (applicando l’attuale e consistente premio di maggioranza, soltanto otto parlamentari). Non a caso, le Camere politiche dei principali Paesi europei – con l’eccezione del Congreso spagnolo – contano più di 550 deputati (650 la House of Commons, 598 il Bundestag, 577 l’Assembée nationale).

A riprova di quanto sostenuto, nel contesto americano ciascun membro del Senato – che conta appena 100 membri ma, nella forma di governo presidenziale statunitense, al pari della Camera dei rappresentanti non ha rapporti di tipo fiduciario con il Presidente – ha un rilievo particolarmente elevato ed è piuttosto comune che il Presidente ottenga l’appoggio politico di un senatore offrendo particolari e specifiche provvidenze in favore del territorio da cui quest’ultimo provenga. Fortunatamente, il sistema elettorale fortemente personalizzato e basato su collegi elettorali uninominali impedisce che il senatore utilizzi a fini privati questa sua posizione di vantaggio.

Su tale circostanza dovrebbero riflettere i molti che vedono con favore la proposta di ridurre il numero di parlamentari italiani: a fronte di un risibile risparmio di spesa, il rischio assai concreto è quello di mettere la stabilità delle maggioranze e la correttezza dei processi parlamentari nelle mani di qualche individuo, dei suoi pregi e dei suoi difetti.

Sul punto, l’esperienza italiana degli ultimi quindici anni dimostra che, quando le istituzioni dipendano dalle volontà di un singolo uomo, esse siano purtroppo condannate a prendere il peggio che questi sa offrire.

[09-12-2010] Eppur si muove: legge elettorale in via di riforma?

di Edmondo Mostacci docente di diritto pubblico comparato, Università Bocconi

All’ombra delle polemiche, dentro trattative avvolte di stretto riserbo, il tema della legge elettorale torna ad essere un punto cruciale dello sviluppo del quadro politico italiano.

Qualche tempo fa, è stata data notizia della bozza delle opposizioni per un sistema misto, fatto per metà di proporzionale “alla tedesca”, per metà di majority-plurality francese, con l’aggiunta di uno spazio di tribuna. Recentemente, le ipotesi di riforma dell’attuale (e pessima) legge elettorale sono entrate invece nella trattativa in corso tra le componenti del centro destra; trattativa finalizzata al raggiungimento di un più generale compromesso in grado di contrastare il progressivo sfaldamento dell’attuale maggioranza di governo. In particolare, le ipotesi sul tappeto sono due: l’introduzione di una soglia percentuale, pari al 40 o al 45% dei voti validi, per l’operare del premio di maggioranza oppure un ritorno al cd. mattarellum, vale a dire il sistema elettorale in vigore fino all’introduzione dell’attuale.

Senza scendere nel merito di ciascuna delle proposte, tutte criticabili in sede teorica sotto svariati profili, vale la pena di sottolineare un’impressione patente: quella per cui tale intervento “riformatore” sia dettato, nelle sue linee essenziali, non dalla volontà di migliorare il funzionamento del circuito democratico-rappresentativo, quanto piuttosto dalle esigenze specifiche dei singoli attori politici.

Manca, infatti, la determinazione delle finalità che un nuovo sistema elettorale dovrebbe perseguire, come pure un’analisi attenta delle carenze dell’attuale. Dopo tutto, le formule elettorali altro non sono se non strumenti tecnici, la cui “bontà” può essere verificata soltanto in relazione alla loro capacità di perseguire efficacemente una certa specifica finalità, enucleata – né altrimenti potrebbe essere – in sede politica.

La determinazione di queste finalità non è di certo un compito semplice: si tratta di definire, in coerenza con il complessivo disegno costituzionale, aspetti salienti del concreto atteggiarsi della forma di Stato democratico-repubblicana; operazione che richiede sensibilità politica, capacità analitiche e visione di lungo periodo. All’evidenza, si tratta di qualità che difficilmente riescono ad esprimersi al meglio in momenti, quale quello che stiamo vivendo, di grave difficoltà dei classici circuiti della rappresentanza e, soprattutto, degli attori che ne sono protagonisti. Tuttavia, l’attuale sistema elettorale si pone esso stesso quale fattore di aggravamento di una crisi che, pur essendo comune alla gran parte degli ordinamenti occidentali, nel nostro Paese si mostra particolarmente acuta. E il nodo gordiano in qualche modo va sciolto.

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