[6-4-2016] Può il Consiglio dei Ministri rifiutarsi di avviare trattative con un’associazione ai fini dell’intesa Stato–confessioni religiose?

di: Riccardo Cabazzi, praticante avvocato, dottore in giurisprudenza, Università Bocconi

Il tema della libertà religiosa, di stretta attualità politica e mediatica, è stato oggetto di diverse recenti pronunce giurisprudenziali; una su tutte la numero 63/2016 con cui la Consulta ha “bocciato” alcune disposizioni della legge regionale lombarda 2/2015, c.d. “anti moschee”, la quale imponeva dei limiti piuttosto stringenti alla costruzione di tali edifici di culto nella Regione. Giova allora ricordare che il nostro ordinamento è caratterizzato dal principio della laicità, imparzialità ed equidistanza rispetto a qualsiasi professione religiosa: l’articolo 8 della Costituzione, infatti, ne afferma l’eguale libertà (comma 1) e la piena autonomia organizzativa (comma 2). Inoltre, il terzo comma della disposizione (rilevante nel caso di specie) prevede la possibilità, per lo Stato, da una parte, e per le confessioni religiose, dall’altra, di concludere intese bilaterali; sulla scorta di queste, il Parlamento ne può quindi regolare i rapporti, mediante legge, dando così rilievo ad eventuali esigenze proprie di gruppi religiosi diversi da quello cattolico.

La sentenza della Corte Costituzionale 10 marzo 2016, n. 52, origina quindi dalla “pretesa”, avanzata dall’Unione degli Atei e degli Agnostici Razionalisti (UAAR), di essere riconosciuta quale associazione parificabile a una “tradizionale” confessione religiosa, al fine di essere legittimata alle trattative per le predette intese (cui controparte – per lo Stato – è il Consiglio dei Ministri). Tuttavia il CDM, ritenendo che la professione di ateismo non potesse in alcun modo essere assimilabile a una confessione religiosa “tout court”, decideva di non intavolare con l’UAAR alcun negoziato. In contrapposizione a questo diniego, il Consiglio di Stato, adito dall’associazione, ne riteneva invece obbligatorio almeno l’avvio, pur riservando al Governo la facoltà di scegliere se concludere o meno un’intesa. Sulla stessa linea, la Cassazione, cui era successivamente ricorsa la Presidenza del CDM (ex articolo 111 comma 8 Costituzione) ritenendo che il giudice amministrativo fosse andato con tale decisione oltre i limiti del proprio potere decisorio, affermava che l’immotivato rifiuto a trattare con l’UAAR si poneva in contrasto con i principi costituzionali sui diritti di libertà religiosa. Alla Presidenza non rimaneva allora che sollevare conflitto di attribuzione con la magistratura dinanzi alla Consulta, continuando a ritenere che l’opposto diniego non pregiudicasse la sfera giuridica dell’associazione e che questa non vantasse alcun diritto all’avvio dei negoziati.

La Corte risolve tale conflitto in favore del CDM, ritenendo, anzitutto, che la mancata stipulazione di un’intesa tra lo Stato e un’organizzazione di culto non lede, di per sé, il diritto alla libertà religiosa in forma associata, la quale rimane comunque garantita in modo ampio dalla Carta (articoli 18-19). Pertanto, a maggior ragione, non può ledere tale diritto nemmeno il mancato avvio di trattative tra i due, tanto più che non è affatto garantito il raggiungimento di un conclusivo accordo bilaterale.

Precisa inoltre la Consulta che la valutazione del CDM sull’opportunità di avviare tale negoziato è una scelta che implica apprezzamenti di evidente opportunità politica, tali da ricondursi alla responsabilità del Governo: “spetta al Consiglio dei Ministri valutare l’opportunità di avviare trattative con una determinata associazione […] Di tale decisione il Governo può essere chiamato a rispondere politicamente dinanzi al Parlamento, ma non in sede giudiziaria”. In altri termini, il diniego impugnato dall’UAAR è, secondo la Corte, un atto di indirizzo politico, di responsabilità del potere esecutivo e su cui il giudice amministrativo non può esercitare alcun controllo. Diversamente, risulterebbe invaso uno “spazio” del Governo cui spettano appunto le scelte politiche (ex articolo 95 Costituzione). Pertanto il diniego alle trattative, diversamente da quanto ritenuto dal Consiglio di Stato, non può intendersi come mera opinabile valutazione dell’Amministrazione rientrante nella “sfera” della sua discrezionalità.

In conclusione, la sentenza sembra avere un particolare pregio, ossia quello di evidenziare, in un contesto giurisprudenziale non sempre ben chiaro a riguardo, che una cosa è la funzione di indirizzo politico, altra quella amministrativa, così ribadendo che: “il potere politico deve occuparsi della funzione di indirizzo politico e di controllo attraverso l’azione di Governo, mentre il potere amministrativo deve esercitare funzioni gestionali e amministrative attraverso i propri funzionari.”