[22-1-2014] Il Presidente nell’attività legislativa

di Lorenzo Cuocolo, docente di Diritto comparato, Università Bocconi — @lorenzocuocolo

Il Capo dello Stato può influire in modo determinante sul procedimento legislativo. Nelle monarchie ottocentesche, senza la “sanzione” del King-in-Parliament nessun progetto poteva diventare legge. La Costituzione repubblicana, all’art. 74, prevede il potere del Presidente di rinviare alle Camere le leggi già approvate, chiedendo una nuova deliberazione. Se le Camere riapprovano, il Presidente è tenuto a promulgare.

Il potere del Presidente non è illimitato e, infatti, è previsto che debba motivare la propria scelta con un messaggio scritto. Si ritiene che le ragioni del rinvio possano riguardare solo la legittimità delle leggi. Si tratta, quindi, di una funzione di controllo, che mira ad evitare che entrino in vigore leggi palesemente incostituzionali.

Alcuni casi hanno suscitato particolare attenzione. È particolarmente delicata, ad esempio, la possibilità di rinviare alle Camere la legge di conversione di un decreto-legge, con il rischio che l’allungamento dei tempi comporti la decadenza del decreto. Tale possibilità è stata esercitata da Ciampi, nel 2002, perché i parlamentari, approfittando della corsia preferenziale, avevano introdotto nel disegno di legge di conversione emendamenti del tutto avulsi rispetto all’oggetto del decreto.

Un’altra questione discussa riguarda la possibilità che il Presidente rinvii alle Camere solo una parte della legge al suo esame. Ciò potrebbe consentire di “salvare” la parte buona della legge, chiedendo il riesame solo delle previsioni non conformi alla Costituzione. Tale strada, tuttavia, darebbe al Presidente un potere troppo ampio, trasformandolo in una sorta di co-legislatore, capace di ritagliare le disposizioni di una legge secondo il proprio gusto.

Ma, in concreto, il potere di rinvio delle leggi è stato utilizzato? Sì, ma ogni Presidente ha interpretato la funzione a suo modo. Fino alla presidenza di Pertini i rinvii furono pochi, e quasi tutti motivati dalla necessità di rispettare vincoli di bilancio. Cossiga, invece, interpretò il potere di rinvio in modo molto più ampio, non solo limitato ai profili di legittimità formale. Rinviò ben 22 leggi, molte per motivi al confine con il merito. Scalfaro, pur essendo il primo Presidente ad operare in un sistema maggioritario, si attenne a rinvii per motivi di stretta legittimità. Con Ciampi si introdusse una novità: intervenire durante l’approvazione delle leggi, con messaggi di “moral suasion” nei confronti delle Camere, anticipando di fatto il controllo presidenziale. Una prassi discussa, che non è stata seguita. Napolitano, infine, ha rinviato solo una legge, quella sul lavoro del 2010. La possibilità del Capo dello Stato di condizionare l’attività legislativa, dunque, è molto variabile, e dipende dalle caratteristiche personali del Presidente, ancor più che dal contesto in cui opera.

(pubblicato sul Secolo XIX del 22-1-2015) @lorenzocuocolo