[6-10-2014] Il Presidente della Repubblica in Italia. Ruolo costituzionale e protagonisti

di Salvatore Prisco, docente di Diritto pubblico, Università “Federico II” di Napoli

Trascrizione integrata della conversazione tenuta ad Ercolano – Fondazione Giuseppe Pauciullo – Giuseppina Della Valle  - Sabato 21 giugno 2014

Sommario: 1. − Dal Re dello Statuto albertino al Presidente della Repubblica. 2. – Il modo dell’elezione. 3. − Una sintesi delle funzioni presidenziali secondo il modello teorico. 4. Le diverse interpretazioni del ruolo presidenziale e uno schizzo dei diversi personaggi nell’esperienza storica effettiva. 5. − Epilogo: crisi di sistema, trasformazioni del ruolo presidenziale e riforme costituzionali.

Desidero premettere al testo il sincero ringraziamento alla Fondazione, della quale ho avuto in passato anche l’onore di essere consigliere di amministrazione, nonché ed innanzitutto a chi prestigiosamente la presiede e le dà il nome, anche nell’amoroso ricordo del coniuge, per l’invito a tenervi una conversazione su un tema che è caro al mio modesto impegno di studioso.

In un’epoca di crisi di orientamento anche della coscienza civile (e non solo economica) del Paese, il ruolo di una vivace e benemerita Fondazione culturale per la formazione – specialmente, ma non solo –  dei giovani è fondamentale per alimentare la speranza in un futuro migliore, nell’unione indissolubile dei pensieri tra chi vive oggi, chi sarà adulto in futuro e chi ci ha lasciato un’eredità di affetti e l’onere di vivere responsabilmente la nostre vite, anche mettendole al servizio degli altri.

1. Com’è noto agli studiosi della Costituzione, ma come possono immediatamente percepire anche i cittadini colti che ne leggano il testo, la figura del Presidente della Repubblica è disegnata, nella nostra Carta fondamentale, “ a maglie larghe”, come solitamente si dice.

Molti istituti di essa – e certo tutti quelli immediatamente diretti ad individuare la forma di governo – presentano in realtà tale caratteristica, giacché saggiamente i Costituenti decisero di fissare nella Carta fondamentale  le sole coordinate minime giuridicamente necessarie alla disciplina della convivenza collettiva, risultanti dai principî politico-giuridici di valore essenziale accolti (peraltro radicalmente opposti a quelli della nostra tradizione politico-giuridica, o quantomeno del venticinquennio precedente, giacché la loro enunciazione risentiva – per reazione ad essi – degli eventi che avevano portato agli sconvolgimenti e alle distruzioni della guerra) e quindi da regole organizzative abbastanza sobrie sull’architettura dello Stato rinnovato, queste seconde enunciate però con minore discontinuità rispetto alle indicazioni e prescrizioni di valore e in ogni caso proprie di una Carta fondamentale novecentesca. Essa, infatti, a differenza dello Statuto albertino, intendeva estendersi alla disciplina innovatrice di istituzioni di governo, centrali o territorialmente specifiche che esse fossero, regolando inoltre le stesse istituzioni della vita sociale, come ad esempio famiglie, scuole, imprese, partiti e sindacati, secondo il modello della Costituzione di Weimar.

Con scelta lungimirante, insomma, si volle lasciare che la legge futura – cui la disciplina specifica delle diverse situazioni era espressamente o implicitamente riservata, o alla quale la Carta stessa faceva rinvio – si preoccupasse di adeguare via via gli sviluppi normativi alla mutevole realtà dei rapporti sociali in divenire.

L’organo presidenziale era necessariamente, in questo quadro, tra le novità più rilevanti, giacché nello Statuto Albertino il Capo dello Stato era il Re, organo che veniva ricoperto per successiva eredità familiare e che (almeno secondo il testo statutario come originariamente scritto, prima cioè delle modificazioni consuetudinarie di tono evolutivo pseudo-parlamentare e in seguito di quelle normative e di prassi introdotte dal fascismo) nominava e revocava il “suo” governo, cui la corona non fu in effetti mai estranea per designazioni nominative e per influenza politica,  specialmente quanto ai portafogli della politica estera e della difesa militare.

Il Capo dello Stato repubblicano si volle – ciò posto -  monocratico, ovviamente non ereditario, ma eletto da parte dei due rami del Parlamento (riuniti in seduta comune a Montecitorio e sulla base del regolamento dei lavori della Camera dei Deputati), con l’integrazione del collegio da parte di “grandi elettori” espressione delle Regioni.

2. –  A partire da tale mutamento di fondo, la durata della carica fu individuata in un periodo di durata fissa di sette anni dal giuramento davanti alle Camere riunite successivo all’elezione (salvo dimissioni o accertamento di un impedimento permanente, come avvenne al culmine drammatico della breve presidenza Segni, col professore sassarese messo fuori gioco da un ictus: si erano in realtà determinate le condizioni perché si accertasse il secondo, ma furono rassegnate le prime).

Questo ne comporta la normale scadenza dalla carica – di durata lunga, superata solo da quella novennale dei giudici costituzionali (si noti che questi ultimi sono in parte nominati anche e proprio dal Presidente della Repubblica, ma il meccanismo è tale che nella normalità degli eventi sono destinati perciò a “sopravvivere” alla scadenza del titolare dell’organo)  – per un momento successivo a quello in cui sono venute meno le Camere dalle quali ne è  dipesa l’elezione: una rielezione non dovrebbe essere nell’ordine delle cose, per corrette ragioni di equilibrio democratico e appunto “repubblicano”.

Sta di fatto che già Enrico De Nicola successe brevemente a se stesso (da Capo provvisorio della nuova Repubblica, nata nel  secondo dopoguerra mondiale, a primo – seppur per poco – presidente effettivo, presto tuttavia dimissionario, come del resto accadde anche in relazione ad altre cariche, prima o dopo da lui occupate) e che altrettanto è di recente accaduto a Giorgio Napolitano.

Tra l’uno e l’altro, le cronache giornalistiche hanno di volta in volta riferito che perlopiù i Presidenti non sarebbero stati alieni dall’accettare una rielezione, alla scadenza del mandato.

Formalmente, peraltro, il Presidente “non si candida” e sono altri (negli accordi fra gruppi parlamentari) a sostenerne l’elezione, anche se non poche volte il candidato così ufficiosamente individuato non ha raggiunto il Quirinale, confermando così – anche per il primo palazzo “laico” della Repubblica – la regola popolare che vale per i Pontefici: “Chi entra Papa in conclave ne esce cardinale”.

Proprio perché non ufficialmente candidato, il Presidente non ha dunque un “programma preventivo” da esporre e discutere, nella sede dello speciale collegio convocato per eleggerlo (e che appunto può in questo caso e in pochi altri soltanto votare, non discutere – come è invece naturalmente tipico di un Parlamento – quando svolge a sua volta funzioni elettorali) e sul quale raccogliere consenso, diversamente da quanto accade nei modelli presidenziali o semipresidenziali, nei quali il titolare dell’organo è in via ordinaria eletto direttamente dai cittadini.

In queste ultime configurazioni, infatti, il candidato alla carica è esplicitamente un leader politico che non dissimula tale sua qualità: la pur evidente “politicità “ del Presidente – Capo dello Stato (favorita d’altronde dalla natura monocratica dell’organo) è insomma da noi espressa in forme diverse da quelle proprie, ad esempio, di un Presidente (che è in entrambi i casi capo anche dell’Esecutivo) francese o statunitense.

3. − Le funzioni presidenziali si esercitano attraverso atti formali tipici, generalmente controfirmati dal ministro “proponente, che ne assume la responsabilità” (art. 89) sul piano politico ed inoltre mediante “esternazioni” di pensiero, talora fatte conoscere ai destinatarî (perlopiù il Governo, che – come si è appena visto – ne è l’immediato interlocutore istituzionale) in modo discreto e informale, attraverso consigli e moniti riservati, talatra però manifestate apertamente.

Questo accade o attraverso messaggi “liberi” alle Camere (quelli che cioè non accompagnano rinvii di leggi che sono riscontrate come viziate in sede di controllo del loro “alto merito costituzionale” per motivi puntuali precisi, come in genere la mancata copertura finanziaria), ovvero ancora non venendo dirette alle sole Camere, ma in generale alle autorità più diverse e – ormai sempre più – alla pubblica opinione, non solo interna, ma anche europea e internazionale, per l’accentuarsi delle dinamiche della globalizzazione e il conseguente crescere dell’interesse di governi e del dibattito per quanto accade fuori dai confini di ciascun Paese, attese le interdipendenze economiche e il ruolo che sugli sviluppi dell’economia esercitano i singoli assetti istituzionali e contesti politici.

Generalmente, i messaggi solenni alle Camere non hanno avuto molta fortuna, almeno nell’immediatezza: è prassi comune che vengano assunti come contributi ad una discussione, dibattere specificamente i cui contenuti “scoprirebbe” però il Presidente della Repubblica sul piano dell’indirizzo politico contingente (che gli è, invece e come si diceva, inibito assumere).

Incremento progressivo, ormai da ultimo non solo accettato, ma perfino in certi momenti di crisi richiesto dal sistema, hanno invece ricevuto le seconde, dopo che in precedenza – da Gronchi a Saragat, da Pertini a Cossiga e a Scalfaro – le “esternazioni” presidenziali non erano sempre state accolte di buon grado da politici e stampa.

Il Presidente è invero collocato – rispetto ai poteri dello Stato – come esterno ad essi, in grado di variamente attivarne o temporaneamente contrastarne l’esercizio dei rispettivi poteri.

Partecipe in qualche modo a tutti, di suo però egli non è né legislatore, né amministratore, né giudice, anche se metaforicamente viene spesso definito come un “Magistrato” – ma allora il senso della parola è quello atecnico o generico – “di influenza e di persuasione”.

Il Presidente non è insomma da noi un organo cui fisiologicamente spetti di essere politicamente attivo nell’indirizzo contingente della vita della Repubblica, come l’istituto prima ricordato della controfirma ministeriale (e, nei casi previsti dalla legge, dal Presidente del Consiglio dei Ministri) dimostra e garantisce, ma gli compete semmai e piuttosto – beninteso in via normale, si insiste – la funzione di “attivarsi per attivare gli altri”, per così dire.

È dunque collegato alle Camere, che come si è appena visto lo eleggono in una particolare e solenne composizione o meglio modalità di riunione congiunta , ma anche perché ne promulga le leggi, o le rinvia se le trova ad un primo e sommario esame costituzionalmente viziate, autorizza la presentazione ad esse dei progetti di legge governativi e, se non funzionano bene, cioè se non riescono ad esprimere un nesso stabile col Governo per perseguire in tale continuum la funzione di motore della “macchina” pubblica, le scioglie (entrambe o anche una sola e sempre sentiti i loro Presidenti), ma – diversamente da quanto accadeva in età statutaria, allorquando il Re aggiungeva alla deliberazione legislativa delle Camere la sua “sanzione”,  presto insterilitasi, al fine di perfezionare l’esistenza dell’atto – non gli compete un formale assenso di merito sul contenuto della legge e nemmeno un “veto” in senso contrario quando con una nuova legge egli non sia d’accordo, come invece è proprio del Presidente statunitense, che da essa si ritenga contrastato in sede di determinazione del proprio indirizzo politico.

È legato al Governo, che attraverso il Presidente del Consiglio o i singoli ministri “competenti” (parola interpretata anche – ma non solo, né da tutti – come sinonimo di possibili “proponenti”) ne controfirma gli atti, come si è già sopra rammentato e che è innanzitutto da lui investito del presupposto della sua esistenza e funzionalità (perché egli ne nomina il Presidente e, su proposta di questo, i ministri e – se il Governo va in crisi in modo non occasionale – ne accetta le dimissioni e ne avvia la sostituzione).

È in contatto altresì con la Corte Costituzionale, come pure si è detto, perché concorre alla nomina di un terzo dei suoi membri, ma è peraltro da essa giudicabile (ove sia posto in stato di accusa dal Parlamento a Camere riunite per due reati che sono solo suoi proprî, cioè l’alto tradimento e l’ attentato alla Costituzione).

Nemmeno infine lo fanno diventare un magistrato, nel senso dell’esercizio suo proprio di funzioni giudiziarie, il fatto di presiedere istituzionalmente il Consiglio Superiore che di questo corpo gestisce le carriere, funzione del resto nell’ordinario esercitata da un Vicepresidente nominato tra i membri di estrazione parlamentare, o la possibilità di irrogare “per ragioni umanitarie” la grazia a un condannato ‘pentito’ e ‘rieducato’, che una sentenza della Corte costituzionale – la n. 2000/2006 – ha chiarito definitivamente essere sua attribuzione esclusiva, né lo investe quale titolare di funzioni amministrative la circostanza che una serie di atti di esercizio di tali funzioni sia formalmente coperta da suoi decreti .

4. − Della figura presidenziale in Italia si è data, com’è noto, una lettura di volta in volta “imparzialistica” o “governante” ed in effetti il suo atteggiarsi concreto ha risentito sia della personalità del titolare pro tempore, sia dei contesti diversi in cui questi si trovava ad operare.

Il fatto è che – “tutore”, com’egli è, dell’unità della Repubblica, che testualmente “rappresenta” – il suo ruolo non si è manifestato al di fuori della trama dei rapporti coi poteri costituzionali (essenzialmente nel circuito col Governo, i cui componenti – a seconda delle attribuzioni – devono controfirmare, come si è ripetutamente detto, la grande maggioranza degli atti formalmente presidenziali), allorquando il controllo del Presidente del Consiglio sulla sua maggioranza – in Italia, com’è noto, storicamente di coalizione – è stato forte (come ad esempio nel periodo degasperiano), ma si è molto – ed intensamente – allargato nei momenti di crisi di questa relazione.

Passiamo ora brevemente in rassegna i personaggi chiamati nel tempo all’incarico.

Il primo, Enrico De Nicola, era stato dichiaratamente monarchico, attivo già in epoca prefascista e molto vicino alla Corte, di cui godeva la fiducia. Presidente della Camera e grande procedurista parlamentare, era in quel ruolo quando Mussolini pronunciò il famoso discorso dell’ “aula sorda e grigia”, che egli avrebbe potuto rendere – se solo avesse voluto – luogo di “bivacco per i suoi manipoli”. Per lui fu troppo, si ritirò dalla politica attiva e tornò nel ventennio fascista al suo prestigioso studio al Corso Umberto della città, infine riapparve alla caduta del regime come “inventore” con Benedetto Croce della soluzione luogotenenziale in favore di Umberto di Savoia.

Lo studio fu in verità una fucina di grandi giuristi e di Presidenti della Repubblica: anche Giovanni Leone, suo allievo e maestro della procedura penale italiana (che impostò nei principi già alla Costituente),  lo divenne in seguito, dopo Saragat di cui si dirà oltre, con attento scrupolo istituzionale e larga visione nell’indicare alle Camere le riforme costituzionali che sarebbero occorse, prima di essere costretto a dimettersi dall’incarico a seguito di una tambureggiante campagna di stampa che ne aveva calunniosamente insinuato il coinvolgimento in uno scandalo di tangenti per forniture di aerei militari (l’affare Lockeed), che i suoi stessi promotori giudicarono in seguito ingiusta.

Con loro era in quel periodo in studio anche Francesco De Martino, storico del diritto romano di riconosciuto valore e in seguito politico socialista, divenuto vicepresidente del Consiglio, ma mancato Presidente della Repubblica per poco e inoltre il costituente nolano Felice la Rocca.

Come De Nicola, aveva nutrito sentimenti monarchici anche il suo successore Einaudi, economista piemontese di severo rigore liberale, già Governatore della Banca d’Italia e Ministro del Tesoro: si ritenne infatti deliberatamente, in una prima fase della vita repubblicana, di favorire l’ascesa al Quirinale di esponenti di un mondo rimasto sconfitto nel referendum istituzionale, al fine di aiutare il processo di pacificazione del Paese, cui aveva dato un contributo notevole anche l’amnistia del guardasigilli Togliatti agli autori dei crimini del fascismo, in quanto “comprensiva” verso i reati politici di rilievo minore

Il Presidente del Consiglio della ricostruzione, il cattolico trentino Alcide De Gasperi, aveva “convissuto”, sia pure non senza contrasti, con De Nicola. Con il successore andò meglio.

Einaudi preferì fare pervenire consigli e moniti al governo, che però restavano ad esso trasmessi al chiuso dell’attenzione generale, sottratti alla luce dei riflettori e – una volta scaduto il suo mandato – il Presidente pubblicò perfino un libro in cui esplicitava la loro “filosofia”, con il disilluso titolo di Prediche inutili.

Prima di lasciare la carica, tuttavia, lo stesso Einaudi aveva fatto in tempo a mostrare anch’egli un insolito – per le sue precedenti abitudini – profilo “interventista”: questo accadde quando, caduto il ministero De Gasperi, egli incaricò senza consultazioni come Presidente del Consiglio (spiegando allo stupito e famoso giornalista Vittorio Gorresio, che gli chiedeva conto di tale comportamento, che esse non erano  costituzionalmente previste, in senso testuale)  il piemontese Giuseppe Pella, un economista suo allievo, sostenendolo poi in occasione della crisi con la Jugoslavia per Trieste, che il Presidente Tito intendeva annettere.

Giovanni Gronchi, eletto a succedere ad Einaudi mentre presiedeva l’Assemblea di Montecitorio, come soluzione che superava la preferenza ufficiale indicata dal suo stesso partito e primo Capo dello Stato che fosse repubblicano senza mai precedenti esitazioni, fu esplicitamente favorevole a una lettura attivistica del ruolo presidenziale, fino al punto di assumere, soprattutto in politica estera, iniziative che i governi dell’epoca arginarono con difficoltà e anche Sandro Pertini e Francesco Cossiga (facendo qui, per connessione imposta dal tema, un lungo salto di anni) si trovarono del resto nella situazione di cercare  - il primo da subito, il secondo dopo una silente fase iniziale del proprio settennato – il contatto diretto con la pubblica opinione e l’allargamento del ruolo presidenziale: con l’antico militante socialista incominciava a rendersi evidente quella crisi di legittimità del sistema politico rappresentativo parlamentare che ne sollecitò volentieri in più occasioni la vena oratoria umanitaria e talora un po’ populista, con l’uomo politico sardo (un professore di diritto costituzionale fino ad allora espressione “classica” di un cursus honorum da notabile democratico-cristiano) tale situazione di “scollamento istituzionale” esplose infine con violenza.

Cossiga si era trovato a fronteggiare già da ministro dell’Interno i giorni drammatici e ancora oggi oscuri del rapimento e del successivo omicidio (con la sua scorta) di Aldo Moro da parte delle Brigate Rosse, nel momento in cui lo statista pugliese stava esercitando il massimo sforzo di avvicinamento mai raggiunto dai tempi della Costituente verso il partito comunista.

Dopo il crollo del muro di Berlino nel 1989, egli ritenne che i tempi fossero ormai maturi per avviare il sistema politico-istituzionale verso una configurazione e un approdo diversi – non più un assetto “consociativo”, ma di “democrazia dell’alternanza” – e prese dunque a “picconare” (al modo appunto dei giovani tedeschi dell’Est) le istituzioni, come se ne fosse – piuttosto che il custode – un animoso contestatore, richiamando a sostegno di tale orientamento dottrine costituzionali di stampo “decisionista”, secondo le teorie del giurista tedesco Carl Schmitt e benché affermasse la propria costante ammirazione per il modello parlamentare britannico.

Rischiò, per questo, la messa in stato di accusa per attentato alla Costituzione, promossa dal segretario di uno dei partiti che pure aveva concorso alla sua plebiscitaria e immediata elezione, ma oggi si può forse dire, ad una valutazione distaccata che il tempo trascorso consente, come – a parte varie irritualità, forse dettate anche da peculiarità caratteriali, che diventano sempre com’è ovvio rilevanti in un organo monocratico – avesse ben visto che stavano cambiando le “convenzioni costituzionali”, cioè gli accordi di base del sistema politico sull’interpretazione della Costituzione e che la sua intenzione di fare perciò spazio al “nuovo” (quello era il senso della metafora: sgombrare il terreno dalle macerie provenienti dal passato) fosse reprensibile più per forme e modi che quanto alla sostanza.

Con le novità politiche (e le sue ricadute di trasformazione istituzionale) incrociò invece pienamente il proprio mandato chi venne subito dopo di lui, cioè un campione della “centralità parlamentare” come Oscar Luigi Scalfaro.

Magistrato, espressione della destra moderata, eletto giovanissimo in Assemblea Costituente col favore dell’Azione Cattolica novarese dalla quale (nonostante le origini paterne calabresi) proveniva e mai più uscito da allora in poi dalla Camera dei Deputati, fu Capo dello Stato innanzitutto per la necessità di dare una risposta di riscossa pronta e visibile, dopo un avvio inconcludente del procedimento elettorale di rinnovo della carica, a un’enorme tragedia del Paese, quale fu l’attentato di mano mafiosa che a Capaci aveva procurato la morte di Giovanni Falcone e di sua moglie.

Gli avvenne poi di accompagnare la decomposizione del proprio partito e di un’intera, lunga fase della nostra vita collettiva, messa in crisi dal protagonismo delle Procure della Repubblica di “Mani Pulite” e in seguito provò a contenere l’ascesa di un personaggio molto diverso da lui, un homo novus per la scena politica, insofferente ai riti del “Palazzo” e fautore conclamato di un loro  deciso svecchiamento (tema che – come si vede – oggi ritorna, declinato da più giovani protagonisti di altro schieramento), come l’imprenditore lombardo dell’edilizia – e poi soprattutto delle televisioni private – Silvio Berlusconi.

I due non si amavano: Scalfaro (che anni dopo concluse la sua vicenda pubblica proprio guidando, da senatore a vita, la battaglia referendaria contro la riforma costituzionale promossa e fatta approvare in Parlamento dal centro-destra, insomma a sinistra, all’opposto dei suoi esordî politici) negò ad esempio all’altro lo scioglimento delle Camere, quando la Lega Nord di Umberto Bossi mise in crisi il primo governo del “Cavaliere”,  della quale pure era entrata a fare parte.

Non era ancora consolidata in realtà (né lo è diventata davvero dopo) una lettura pro-maggioritaria del sistema politico, che i suoi fautori ritenevano invece imposta dall’esito dei referendum elettorali promossi e vinti, agli inizî degli anni Novanta del secolo scorso, dall’onorevole Mario Segni, a sua volta figlio di un politico che anni prima aveva ricoperto anch’egli il ruolo di Capo dello Stato (essendo stato precisamente il successore di Gronchi).

Antonio Segni, professore di diritto processuale civile ed agrario e anche lui sassarese come Cossiga, che gli era stato allievo (della propria università il primo dei due era stato anche rettore, nell’immediato secondo dopoguerra), era un conservatore, la cui elezione era stata voluta per bilanciare l’apertura ai socialisti e l’avvio dei governi di centro-sinistra.

Fu tanto ossessionato dall’ordine pubblico che – si disse – si era fatto intimorire dal discusso comandante dell’Arma dei carabinieri Giovanni De Lorenzo, cui si attribuirono all’epoca velleità di golpe militare in funzione anticomunista.

Sta di fatto che Segni fu – come si è sopra rammentato – il primo Presidente della Repubblica che sarebbe stato forse dichiarato permanentemente impedito dall’esercizio della carica, per un ictus sopravvenuto mentre discuteva vivacemente con Moro e Giuseppe Saragat (destinato a succedergli al Quirinale, già autore della scissione di palazzo Barberini dal Partito socialista frontista dalla quale era nato il PSLI, poi PSDI e uno dei due padri, con Nenni, della sfortunata riunificazione socialista), se non fosse prevalsa -  a togliere tutti dall’imbarazzo – la più comoda e “canonica” soluzione delle dimissioni.

Al diniego scalfariano a sciogliere le Camere, come gli chiedeva il centro-destra, dopo la ricordata crisi di governo, seguì invece un governo “tecnico” presieduto da Lamberto Dini, primo di una serie che vedrà nel tempo impegnati a presiedere gabinetti con tali caratterizzazioni, in epoche purtroppo ricorrenti di crisi economiche e di debolezza della politica professionale, Carlo Azeglio Ciampi (divenuto quindi lui stesso  Presidente della Repubblica dopo Scalfaro, senza essere mai stato parlamentare) – questi ultimi due provenivano, come già Einaudi, dai ranghi della Banca d’Italia, tradizionale réserve de la République -  Giuliano Amato e da ultimo Mario Monti, di estrazione stavolta “bocconiana”, essendo stato rettore di quella università e commissario europeo alla disciplina della concorrenza.

5. L’osservazione della più recente tendenza nell’esercizio dei poteri presidenziali e innanzitutto l’insolita (per l’esperienza italiana) rielezione alla carica del Capo dello Stato uscente, Giorgio Napolitano, preceduta e – seppure in misura minore – seguita da una “tensione al limite” dell’ “elastico” dei poteri di un Presidente repubblicano in una forma di governo parlamentare, ha fatto parlare in dottrina di “tono presidenzialistico ” attuale della Repubblica.

Chi scrive ha in proposito usato l’espressione “governo parlamentare a direzione presidenziale”, formula invero anche un po’ ironica nelle sue intenzioni e che comunque prende atto di una certa difficoltà a mantenere ferme le classificazioni tradizionali, riportando il diritto vivente ai modelli teorici.

In un suo contribuito di osservazione della nostra realtà istituzionale da poco pubblicato, il costituzionalista francese Franck Laffaille ha preso a sua volta in esame le ormai dichiarate simpatie di molti studiosi italiani verso la Quinta Repubblica, non più guardate con sospetto nel dibattito politico e scientifico relativo ad essa, che ha da noi attraversato al riguardo varie fasi, di cui quella più diffusamente critica si registrò, salvo eccezioni, immediatamente dopo la svolta impressa al Paese transalpino dall’ascesa al potere di De Gaulle nel 1958.

Tali favorevoli opinioni odierne meravigliano molto questo autore, giacché egli – premesso che il cosiddetto “modello francese” fu frutto di casualità e di circostanze eccezionali (la crisi di Algeria), piuttosto che scaturire da un disegno teorico maturo e almeno compiutamente  intenzionale (benché, possiamo aggiungere noi, la critica all’assemblearismo della Quarta Repubblica fosse a Parigi all’epoca diffusa) – è severo circa l’attuale assetto dei poteri del proprio Paese, che ritiene  sbilanciato.

Egli mostra cioè come la forma di governo della V Repubblica abbia fortemente oscillato tra i due estremi di un recupero del parlamentarismo nei casi di cohabitation (coesistenza di due figure presidenziali – della Repubblica e del vertice “ordinario” dell’Esecutivo – quando il rispettivo colore politico è stato diverso) e di una sorta di iper-presidenzializzazione (come dopo l’ampia revisione del 2008), cioè nelle fasi di omogeneità politica tra maggioranza del corpo elettorale, maggioranza presidenziale, maggioranza all’Assemblea Nazionale e dunque di prevalenza schiacciante del “fait majoritaire” .

La sua conclusione è peraltro paradossale, giacché egli si chiede che cosa vogliano di più – su questo terreno – gli Italiani, dal momento che già oggi nel loro Paese si pratica un sostanziale semipresidenzialismo, in ragione dei forti poteri (nel dibattito fra i nostri studiosi definito “a fisarmonica”, cioè tali da allargarsi nell’esercizio concreto in tempi di crisi del sistema partitico e dell’azione degli organi di indirizzo politico e da ritrarsi quando l’iniziativa dei primi si riespande) del Capo dello Stato.

La conferma dell’assunto ne è da lui tratta proprio dalla prassi presidenziale di Giorgio Napolitano ed a conclusioni analoghe perviene anche un recente studio di una giovane costituzionalista italiana, Anna Pirozzoli, che ragiona del “potere di influenza degli organi di garanzia costituzionale”, considerati assieme: lo sguardo è infatti rivolto in questo caso anche al ruolo molto attivo della Corte Costituzionale, che ad esempio ha dato il “la” al rinnovamento accelerato del processo di riforme istituzionali con la sentenza 1/2014, in tema di leggi elettorali delle Assemblee politiche e svolge un aperto ruolo di supplenza del legislatore – che invece è lento o manca del tutto – in ordine alla disciplina delle cosiddette “materie eticamente sensibili”.

In sostanza, se è permessa una lunga autocitazione tratta da un precedente lavoro di chi scrive, “si registra un’attitudine persistente e di lungo periodo (…) al formarsi costante di un’area trasversale comunque filo -‘governista’ e ‘ministerialista’, il che porta ad attrarre, come una calamita, pezzi di personale politico da destra e da sinistra, staccandolo dalle rispettive estreme ed evitando così la diversa strada del confronto elettorale bipolare, che certo viene affrontato, ma in genere sempre dopo alleanze ‘miste’ e non prima, per legittimare al più solo successivamente un tale tipo di competizione”

“Il bipolarismo italiano dei governi Berlusconi e Prodi e – agli inizî dell’esperienza repubblicana – con De Gasperi (si argomentava) è schema funzionale recessivo, perché iper-conflittuale. Per restare all’oggi, per avere ragione del movimento di Grillo e della Lega (e in minima parte di Fratelli d’Italia – Alleanza Nazionale) è occorso il sostanziale accordo degli altri, con uno sguardo ‘benevolo’ di opposizioni divenute collaborative, quand’anche partite diversamente – Forza Italia e SEL – coinvolte infatti anch’esse nell’ennesimo processo di riforme costituzionali e istituzionali attualmente aperto”.

Ed ancora: “Se le condizioni del sistema politico sono allora queste (e la sequenza dell’esperienza Monti – Letta – Renzi sembra confermarlo), è inutile negare che la forma di governo parlamentare a dinamica sostanzialmente consociativa ne è lo schema istituzionale che lo contiene più coerente, caratterizzata però da un ruolo particolarmente elastico del Capo dello Stato, che ‘doppia’ e stabilizza dall’esterno del continuum Governo – Parlamento la fiducia parlamentare verso governi altrimenti resi comunque troppo deboli e poco coesi dalla loro necessaria eterogeneità, il che oggi avviene soprattutto per fornire garanzia di stabilità ai nostri alleati stranieri, in Europa e fuori, nonché ai mercati”

Siamo, insomma (era la nostra conclusione) “un Paese sostanzialmente moderato, in cui un’aggregazione centrale, di volta in volta diversamente caratterizzata e comunque non omogenea prevale, spiazzando le opposizioni che (diverse fra loro come sono) non possono ‘congiungersi’ per sorreggere in positivo una proposta alternativa. Di opportuno c’è che è difficile che attecchiscano con rilievo decisivo fenomeni partitici di segno estremo, come altrove Alba Dorata o il Front National ”.

Fin qui l’autocitazione.

Per porre termine al discorso, la forma di governo italiana, pur appartenente al “tipo” parlamentare, si conferma in sostanza aperta a virtualità funzionali multiple, disegnata in modo particolarmente “elastico” e in questo quadro la funzione e il ruolo del Capo dello Stato appaiono perciò in grado di adattarsi al mutamento delle circostanze e di ammortizzare pressioni provenienti dal sistema socio-politico, interno ed esterno all’Italia, con una veste dell’organo che ormai appare non solo di garanzia, ma ne fa il propulsore di una sorta di “alto indirizzo unificante”, soprattutto sul piano della sollecitazione (altre volte esercitata dai Presidenti, ma oggi particolarmente incisiva, come dimostrano anche l’iniziativa di Napolitano, al termine del primo settennato, di incaricare all’uopo una doppia commissione di “saggi”e l’esplicito vincolo in proposito cui egli ha condizionato, nel discorso seguito alla rielezione e al prescritto giuramento di fedeltà alla Costituzione, l’ulteriore permanenza in carica) alle riforme costituzionali e comunque di sistema.

Quella del Capo dello Stato risulta dunque oggi una figura certo assai diversa da come era stata originariamente pensata, ma – proprio per la indeterminatezza “genetica” del ruolo, di cui si diceva all’inizio – comunque riconducibile al disegno, sul punto non “stringente”, ma in ogni caso non semplicemente “notarile” (come si era preoccupato invece che fosse, denunciando in tarda età alla Costituente tale rischio Vittorio Emanuele Orlando, il politico che era stato anche per anni innanzitutto il Maestro a lungo indiscusso del diritto costituzionale e amministrativo italiano), della Costituzione del 1948.