[4-3-2014] Quanto conta la qualità delle regole

di Martino Liva, cultore della materia di dirittto pubblico dell’economia, Università Milano Bicocca

Tra i tanti virus che affliggono la democrazia italiana, ve n’è uno – forse sottovalutato – che si aggrava sempre più. Riguarda il fenomeno (come definito dalla penna di Guido Rossi) dell’«alluvione legislativa» che rende il cittadino indifeso e sfiduciato quando si imbatte davanti al regno del diritto.

Il tema è serio, ed anche se forse non lo si immagina, impatta direttamente sul grado di competitività ed attrattività del nostro paese. In Italia si legifera male e troppo, con il verificarsi di un incredibile paradosso: la fuga dalle regole cui si accompagna una gabbia di leggi e regolamenti, come si trova scritto nel documento del gennaio 2013 a cura dell’Osservatorio sulla legislazione della Camera dei deputati, relativo alla produzione normativa nella XVI legislatura.

Quanto al troppo, parlano i numeri. Nel 2007, il Ministero della Semplificazione aveva accertato che le leggi italiane vigenti erano 21.691, contro le 10.000 scarse della Francia e le circa 5.000 della Germania. Ma oltre al mero dato numerico, il problema è la molteplicità di fonti: le leggi provengono dal Parlamento (che non di rado delega il Governo), da 20 Consigli Regionali, 2 Consiglio Provinciali (Trento e Bolzano) e sempre necessitano di interventi attuativi di secondo livello, dai decreti ministeriali sino ai regolamenti comunali, passando per le norme degli atenei o delle autorità portuali.

Da qui sorge la seconda problematica, vale a dire la qualità della legislazione. Un recente studio del prof. Nicola Lupo (cfr. il n. 2/2013 «Law & Disorder. L’Italia sotto l’attacco delle regole» della rivista Analisi Giuridica dell’Economia) constata come le difficoltà del procedimento legislativo ordinario (art. 72 Cost.), che oggi molti imputano al bicameralismo perfetto, abbia generato un sistema al limite della costituzionalità improntato sui decreti legge, in particolare quelli “omnibus”, sui maxiemendamenti con tanto di questione di fiducia “incorporata” e sulla delegazione legislativa, spesso imprecisa e lacunosa. Andando con ordine: i primi sono dei decreti che già nascono come riferiti ad oggetti differenti e variegati, senza contare che a più riprese la Corte Costituzionale (nonché l’art. 15 della l. 400/1988) ne ha stigmatizzato l’esistenza.

I maxiemendamenti consistono invece in veri e propri emendamenti “di mediazione” del Governo volti a sostituire l’intero testo del decreto legge (che già proveniva dal Governo) in sede di conversione in legge. Tengono conto di alcuni emendamenti e perplessità sorti dal dibattito parlamentare, mirando poi a compattare la maggioranza, chiamandola ad un unico voto, per appello nominale, sull’intero provvedimento. Anche le leggi delega hanno sviluppato un aspetto patologico. Queste, infatti, sono spesso seguite da una seconda delega volta alla finalizzazione dei decreti legislativi “correttivi”, che incidono dunque sul primo, creando una catena piuttosto articolata in cui delegante e delegato si alternano e si passano la palla.

Il tutto con il risultato che il ruolo legislativo del Parlamento si è rimpicciolito, favorendo un ampliamento di quello del Governo, in tema di iniziativa e di approvazione di atti aventi forza di legge, frustrando quindi il riparto dei poteri tra gli organi che «è correlato alla tutela dei valori e diritti fondamentali» (C. Cost. n. 171/2007).

Così, questa «notte delle regole», per dirla con il titolo di un’analisi del prof. Gian Domenico Mosco (cfr. il già citato n. 2/2013 di Analisi Giuridica dell’Economia), impatta sull’affidabilità del sistema paese e genera un problema allo stesso tempo politico e tecnico.

Il primo lo si affronta attraverso alcune scelte ben precise, a cominciare dalla riforma dei regolamenti parlamentari (perché non dare una corsia preferenziale alle iniziative legislative del governo, per evitare che questo si affanni nella produzione di decreti ?) che non è meno importante rispetto al superamento del bicameralismo perfetto od alla revisione del titolo V della Costituzione.

Il secondo riguarda invece la capacità di dare seguito ad alcune esperienze di better regulation quali quelle applicate in seno alla Consob ed alla Banca d’Italia relative all’analisi di impatto sulla regolamentazione (cd. AIR) che si concretizza anche con i ben noti documenti di consultazione verso il pubblico. Una democrazia moderna, infatti, richiede conoscenza, consultazioni, discussione pubblica degli indirizzi.

Così si giunge alla necessaria riscoperta della qualità delle regole: un valore senza tempo, che incide direttamente sullo sviluppo economico di uno stato ed impatta, in definitiva, sullo stesso principio di uguaglianza. Perché se il diritto è incerto, allora il cittadino non più controllarlo per poi accedere alla giustizia. E se il diritto non regola, allora perde la sua stessa ragion d’essere.