[10-2-2014] La rivalutazione del capitale di Banca d’Italia: un atto dovuto con qualche dubbio sul metodo

di Emanuele Pedilarco, avvocato e dottore di ricerca in Diritto pubblico comparato, Università di Siena

La Banca d’Italia è un istituto di diritto pubblico che esercita le funzioni, attribuite per legge, di vigilanza bancaria e finanziaria e di politica monetaria. Il recente Decreto-Legge 30 novembre 2013 n. 133, così come convertito nella Legge 29 gennaio 2014 n. 5, è intervenuto sulla governance della banca centrale italiana, apportando alcune modifiche di rilievo al suo capitale, alla composizione dell’azionariato ed a modalità e limiti di distribuzione dei dividendi tra gli azionisti.

In considerazione delle rilevanti funzioni pubbliche attribuite alla banca centrale italiana, le modifiche al suo capitale sono state oggetto di numerosi commenti e analisi, spesso con taglio fortemente critico. Gli appunti maggiori hanno fatto leva su una conseguenza derivante dalla rivalutazione del capitale, ossia dalla circostanza che i partecipanti al capitale, ad oggi banche, assicurazioni ed istituti di previdenza italiani, si ritroverebbero, con un mero artifizio contabile, una posta rivalutata in grado di migliorare i bilanci, giusto a ridosso – per gli istituti bancari italiani – dell’asset quality review programmato per il 2014 dalla Banca Centrale Europea, in vista del lancio del meccanismo unico di vigilanza.

Sul piano sostanziale, le maggiori novità introdotte dal decreto hanno ad oggetto: l’aggiornamento del valore del capitale della banca centrale italiana, i requisiti oggettivi per poter acquistare quote di partecipazione, i limiti di detenzione di singole quote e la percentuale massima di distribuzione di dividendi annuali.

Nel dettaglio, la normativa prevede che la Banca d’Italia è autorizzata ad aumentare il proprio capitale dall’equivalente di 156 mila Euro (capitale fissato nel lontano 1936 dalla Legge Bancaria e mai più aggiornato) a 7,5 miliardi di Euro. La valutazione per la determinazione del valore delle quote è stata effettuata anche sulla base di analisi e verifiche condotte da un comitato di esperti nominato dalla Banca d’Italia.

Il decreto ha inoltre stabilito che le quote di partecipazione potranno appartenere solo a determinati soggetti (banche, fondazioni, assicurazioni, enti previdenziali aventi sede legale e amministrazione centrale in Italia) e per un possesso, diretto o indiretto, non superiore ad una quota del capitale pari al 3%. In ipotesi di superamento di detto limite, la Banca d’Italia potrà temporaneamente acquistare le proprie quote di partecipazione, al fine di rivenderle ai soggetti consentiti dalla legge, in un’ottica di trasparenza, parità di trattamento e salvaguardia del patrimonio della Banca d’Italia.

Infine, si è determinato che i partecipanti al capitale potranno ricevere dividendi annuali a valere sugli utili netti per un importo non superiore al 6% del capitale, pari quindi ad una potenziale distribuzione complessiva annua di 450 milioni di Euro.

Sul piano formale, la modalità attraverso la quale si è giunti al riassetto del capitale di un soggetto di diritto pubblico, al quale – lo ricordiamo – sono conferite funzioni di non poca importanza, è stata valutata in modo negativo. Nello specifico, si è criticata la scelta di procedere ad un’attualizzazione del capitale ordinario della Banca d’Italia mediante decreto-legge, un atto legislativo al quale è possibile ricorrere solo “in casi straordinari di necessità ed urgenza” (art. 77 della Costituzione). Si è, inoltre, rilevato l’inserimento di un provvedimento di tale portata all’interno di un testo disciplinante altresì il pagamento dell’imposta municipale (“IMU”) e la materia degli immobili pubblici, intervenendo così, in un unico testo, per di più di carattere urgente, su materie tra loro non propriamente affini.

Se, pertanto, si possono discutere, con argomenti fondati, le modalità con le quali il legislatore ha scelto di intervenire in materia, non si può negare che il provvedimento ha sicuramente il pregio di disciplinare in modo chiaro i diritti economici e di governance degli azionisti di un organismo di diritto pubblico a cui è attribuita la vigilanza del sistema bancario-finanziario e la politica monetaria. L’intervento del legislatore risulta peraltro in linea e non dissimile da quello adottato per le banche centrali di numerosi paesi, in primis gli Stati Uniti, la Svizzera ed il Giappone, i cui azionisti sono privati.

In particolare, si è mantenuto un modello di governance della Banca Centrale caratterizzato da una proprietà privata del capitale. Tale modello supera la prevista “statalizzazione” della Banca d’Italia di cui alla “legge sul risparmio” del 2005. Il modello immaginato nel 2005, che prefigurava l’acquisto della totalità delle quote del capitale da parte dello Stato dietro versamento di un indennizzo a favore degli attuali partecipanti, avrebbe comportato, da un lato, un notevole esborso a carico del bilancio pubblico ed, in ultima istanza, del contribuente italiano, e, dall’altro, avrebbe messo in discussione il mantenimento dell’indipendenza della Banca d’Italia , non più al riparo da potenziali pressioni politiche.

Si aggiunga che il previsto limite massimo di detenzione, per singolo partecipante, del 3% del capitale della Banca d’Italia consente una efficace diluizione del capitale sociale, sulla scorta del modello delle public companies, evitando, al contempo, processi di concentrazione e possibili influenze degli azionisti maggiori. Il capitale risulterà maggiormente diffuso ed eliminerà, in radice, il dubbio, anche formale, che una quota rilevante, in capo ad un singolo partecipante, possa condizionare l’azione della banca centrale italiana.

Il provvedimento ha, inoltre, il pregio di specificare entro quali limiti i partecipanti al capitale vanteranno diritti economici, da calcolarsi, questi ultimi, sui dividendi in relazione al capitale della banca, chiarendo, una volta per tutte, che gli azionisti non vantano diritti patrimoniali né sulla parte di riserve della banca centrale che rinviene dall’esercizio di funzioni pubbliche tipiche, quale è l’emissione di banconote, né su altre poste patrimoniali, incluso l’oro.

In definitiva, l’adozione del provvedimento legislativo che aggiorna il valore delle quote di capitale della Banca d’Italia avrebbe senz’altro potuto avvenire con modalità tecniche differenti, mediante un più ampio dibattito pubblico e ricorrendo a strumenti normativi ordinari, piuttosto che avvalendosi di decretazione d’urgenza e accorpando materie così razionalmente diverse. Tuttavia, non ci sembra di scorgere nel provvedimento adottato alcuna privatizzazione della Banca d’Italia, le cui funzioni erano e restano pubbliche, tutelate dai trattati europei e dalla legislazione italiana, né tantomeno una forma di artificiale “regalo” o “sussidio” agli attuali azionisti privati, considerato che il capitale della Banca d’Italia, fissato originariamente nel 1936, anacronistico e non più modificato, è stato oggetto di una normale e logica rivalutazione, calcolata sulla base delle riserve accumulate negli anni e del valore dei flussi di reddito che le quote detenute potrebbero generare, con l’effetto di riportare il valore di bilancio della partecipazione su livelli più coerenti con la realtà dei fatti. Si tenga a mente, in ogni caso, che il valore attualizzato delle quote non sarà incluso nel capitale delle banche valido ai fini della revisione e della valutazione dei rischi che la Banca Centrale Europea condurrà, nell’anno in corso, sul sistema bancario italiano.

Non si può, da ultimo, ignorare che, ad esito della rivalutazione, lo Stato realizzerà un gettito una tantum che, in tempi difficili per le finanze pubbliche, è un dato di fatto tutt’altro che trascurabile.