[07-06-2013] La Camera delle Regioni senza il regionalismo? Gli indirizzi del Governo Letta per la riforma del Titolo V

di Alessandro Candido, Assegnista di ricerca in diritto pubblico, Università Cattolica di Piacenza

Tra il 4 e il 5 giugno il premier Enrico Letta ha nominato la Commissione dei 42 esperti chiamati a predisporre le modifiche della Costituzione. Solo qualche giorno prima (il 22 maggio) il ministro per le Riforme Costituzionali Gaetano Quagliariello aveva esposto alle Commissioni riunite Affari Costituzionali le linee programmatiche del Governo sui futuri obiettivi di revisione costituzionale (la relazione è consultabile qui). Tra i numerosi temi affrontati (forma di governo, riduzione del numero dei parlamentari, rivisitazione dei costi della politica…), ve ne sono due che interessano da vicino il regionalismo e, più in generale, l’intero sistema delle autonomie locali: si tratta del superamento del bicameralismo paritario e della volontà di rimettere mano al Titolo V della Costituzione.

Sotto il primo profilo, con l’obiettivo di risolvere “una delle cause di malfunzionamento del nostro sistema istituzionale”, il Governo intende lasciare alla sola Camera dei deputati il ruolo di Camera politica: soltanto quest’ultima, infatti, eletta a suffragio universale e diretto, sarebbe chiamata a dare la fiducia all’esecutivo, a essere titolare dell’attività di indirizzo politico e a esprimere il voto definitivo sui disegni di legge. Dall’altra parte, invece, vi sarebbe finalmente un Senato delle Regioni, costituito da tutti i Presidenti di Regione, nonché da altri rappresentanti regionali ed “eventualmente” comunali. La Camera delle autonomie parteciperebbe così al procedimento legislativo e consentirebbe inoltre di superare il sistema delle Conferenze (per l’opinione contraria, rivolta al rafforzamento del sistema delle Conferenze, piuttosto che all’istituzione di una Camera delle autonomie, cfr. R. Bin e I. Ruggiu, p. 903 ss.).

A questo proposito, è noto che attualmente le Conferenze costituiscono lo strumento principale attraverso il quale si attua la logica della leale collaborazione inter-istituzionale; tuttavia, esse presentano l’inconveniente di dipendere fortemente dall’esecutivo che, stabilendo i calendari delle sedute e gli ordini del giorno, ne condiziona in modo determinante l’andamento dei lavori (sul fallito tentativo di riforma del sistema delle Conferenze, cfr. qui). Si ritiene pertanto che la prospettiva di superare il bicameralismo perfetto non possa che essere accolta con favore, al fine di risolvere uno dei principali – storici – problemi del sistema autonomista: vale a dire, il mancato inserimento delle Regioni nei processi decisionali che fanno capo al Parlamento.

È questo un tema discusso sin dai tempi della Costituente (quando l’intenso dibattito sulla necessità di istituire un Senato regionale aveva portato soltanto all’inciso di cui all’art. 57, co. 1, Cost., in base al quale “[i]l Senato della Repubblica è eletto a base regionale”), poi riproposto in svariate occasioni, ma sempre conclusosi in un nulla di fatto.

Convincente era apparso ad esempio il progetto di riforma presentato alla fine della XV legislatura (AC 563) e riproposto nella XVI (ma poi tramontato), in base al quale si prevedeva che in ciascuna Regione i senatori sarebbero stati eletti “dal Consiglio regionale, al proprio interno, e dal Consiglio delle autonomie locali tra i componenti dei Consigli dei Comuni, delle Province e delle Città metropolitane” (art. 3).

Insomma, non c’è dubbio che la creazione di una Camera di rappresentanza territoriale costituisca una condicio sine qua non per la valorizzazione del principio autonomista.

Tuttavia, per quanto indispensabile, il Senato delle Regioni da solo non basta. E qui, si perdoni il gioco di parole, viene in rilievo la necessità di riformare la riforma del Titolo V.

Per la verità, al riguardo il Governo non fissa particolari linee guida, ammettendo che “diverse sono le opzioni sul tappeto”. Tuttavia, vi è un’indicazione di principio che non lascia troppi dubbi sulle intenzioni dell’esecutivo. Quest’ultimo, al fine di porre soluzione al problema della “eccessiva frammentazione che oggi rappresenta un fattore di grave complicazione istituzionale”, intende infatti “restituire allo Stato quella essenziale funzione di coordinamento finalizzata […] a garantire i diritti fondamentali sul territorio nazionale”.

Leggendo tra le righe, ciò che si prospetta all’orizzonte è dunque un riaccentramento delle competenze nelle mani dello Stato, l’unico soggetto ritenuto in grado di portare avanti quell’interesse nazionale che la riforma costituzionale del 2001 aveva dimenticato e che la Corte costituzionale – quando in modo espresso, quando implicitamente – ha ripristinato, riscrivendo di fatto in questi anni la Costituzione materiale.

Come a dire che, poiché il sistema delle autonomie si è rivelato inefficiente, lo Stato deve farsi carico della necessità di “promuovere i migliori modelli organizzativi”, in modo da porre le basi per un sistema di governo multilivello equilibrato e “in grado di coniugare i principi di responsabilità e solidarietà”.

Ci si domanda (se e) attraverso quali criteri il Titolo V della Costituzione verrà effettivamente modificato. Se, come pare, molte funzioni verranno riallocate al centro, ci si chiede in particolare se abbia ancora un senso una norma da Stato federale (come l’art. 117, co. 2, Cost.) in un sistema che federale non è. Si ritiene infatti che, ad esempio, un intervento rivolto a incrementare il numero delle materie di competenza esclusiva statale e/o concorrente rischi soltanto di creare ulteriore confusione (e contenzioso costituzionale): si pensi, da ultimo, al ddl costituzionale n. 3520 del 15 ottobre 2012, con cui si è tentato di riformare il Titolo V (per una critica al progetto in questione, cfr. qui, qui e qui).

Indubbiamente, lo scollamento tra la Costituzione e il diritto costituzionale vivente, il fallimento della prospettiva di realizzare il federalismo fiscale, nonché l’annosa crisi di legittimazione di cui la politica regionale risulta inguaribilmente malata, richiedono una complessiva e articolata riforma del sistema delle autonomie, tanto più in un periodo di grave crisi economico-finanziaria quale è quello attuale.

A tal fine, bisognerà tuttavia comprendere se: ritenendo che l’unica vera possibilità di creare un sistema solidale e responsabile possa provenire esclusivamente dal centro, non sia il caso di ribaltare nuovamente il criterio della residualità, così da restituire coerenza al quadro – materialmente vigente – dei rapporti tra fonti statali e regionali; o se, invece, ci sarà ancora la volontà politica di scommettere sulle Regioni, nella speranza di fare di esse, come voleva Feliciano Benvenuti, “un modo di soluzione del problema della legislazione in uno Stato moderno ed efficiente e un modo di soluzione del problema della amministrazione in uno Stato moderno e democratico”.