[15-05-2013] La responsabilità civile dei magistrati esiste o non esiste?

di Michela De Santis, Dottorando di ricerca in scienze giuridiche, Università degli Studi di Modena e Reggio Emilia

Tra i temi che ricorrono, specie tra chi parla di giustizia politicizzata, c’è quello della “responsabilità civile dei magistrati”. Gli stessi ne lamentano la totale inesistenza.

Ma cosa si intende per “responsabilità civile dei magistrati”? è la responsabilità civile cui incorrono (o incorrerebbero) i magistrati quando cagionano (o cagionino) un danno ingiusto a terzi.

In una buona società che si rispetti, infatti, chiunque cagioni ad altri un danno ingiusto deve risarcire il danno, attraverso il noto meccanismo dell’art. 2043 c.c. Ma ciò vale (o dovrebbe valere) anche per i magistrati? La risposta deve essere positiva ma condizionata. Vista la «singolarità» della funzione svolta dai magistrati, questa regola generale, giammai rinunciabile in una buona società, deve subire un temperamento.

I magistrati, infatti, nell’esercizio della loro funzione — che svolgono in autonomia e nell’ambito di uno dei tre poteri dello Stato — non possono essere soggetti al medesimo regime giuridico cui sono soggetti gli altri cittadini o i “pubblici impiegati” in genere, in quanto diverrebbero sudditi di continue pressioni esterne, ovvero di minacce di azioni giudiziarie nei loro confronti, e ciò comprometterebbe evidentemente la loro funzione giudicante, nonché la loro autonomia, indipendenza e imparzialità.

Così in Italia, e in tutti gli Stati che si dicono democratici, sono previste delle limitazioni di responsabilità o, meglio, dei regimi giuridici di responsabilità ad hoc per i magistrati. Si va da meccanismi che ammettono un’immunità assoluta (come negli Stati Uniti e nel Regno Unito) a  mere limitazioni di responsabilità le quali tracciano una responsabilità solo indiretta dei magistrati e una responsabilità diretta dello Stato salva poi la facoltà, per quest’ultimo, di rivalersi nei confronti del magistrato entro certi limiti (così in Italia e in Francia e in molti altri Paesi europei).

Guardando la Costituzione, l’art. 28 afferma che «i funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili, secondo le leggi penali, civili e amministrative, degli atti compiuti in violazione dei diritti. In tali casi la responsabilità civile si estende allo Stato e agli enti pubblici». Tale norma, insieme  al principio costituzionale di ragionevolezza, non consentono un regime di totale esclusione di responsabilità per i soli magistrati, ma certamente consentono regimi alternativi all’art. 2043 c.c. tenuto conto della «singolarità» (come ha affermato la Corte Costituzionale) della funzione giurisdizionale.

E leggendo questa norma della Costituzione si ha l’impressione di essere di fronte all’ennesimo contemperamento di interessi e di principi: quello di responsabilità di tutti i pubblici dipendenti, al pari di tutti i cittadini (art. 28 Cost.) da un lato, e quello di indipendenza e imparzialità della magistratura (artt. 101, 104 e 108 Cost.) dall’altro.

È la legge Vassalli (L. 117/1998) a dettare questo «singolare» regime di responsabilità.

Intervenuta dopo il referendum del 1987, con il quale si chiese ai cittadini italiani se «vole[vano] [loro] l’abrogazione degli articoli 55, 56 e 74 del codice di procedura civile [che disegnavano una irresponsabilità dei giudici]» e la cui risposta fu per l’80% «si», il legislatore dell’epoca ha ritenuto, per meglio contemperare i due principi sopraccitati, sì, di ammettere e codificare una responsabilità dei magistrati, ma solo in seconda battuta ed entro certo limiti. La Legge Vassalli afferma infatti che chiunque ritenga di aver subito danno ingiusto «per effetto di un comportamento, di un atto o di un provvedimento giudiziario» di un magistrato «può agire contro lo Stato per ottenere il risarcimento dei danni» (art. 2, comma 1). Si può agire direttamente contro il magistrato solo nel caso in cui il danno subito sia derivato da un «fatto [del magistrato] costituente reato» (art. 13).

Per quanto concerne poi il grado di colpevolezza, la Legge Vassalli afferma che i magistrati rispondono dei danni provocati dalle loro decisioni od omissioni se queste sono dovute a «dolo», a «colpa grave» o a «diniego di giustizia», e, subito dopo, che in ogni caso «non può dar luogo a responsabilità l’attività di interpretazione di norme di diritto né quella di valutazione del fatto e delle prove (art. 2, comma 2). Questa è la tanto contestata “clausola di salvaguardia” dell’interpretazione del giudice, base giuridica di quella giurisprudenza, per alcuni, troppo creativa e politicizzata.

L’azione di responsabilità è poi sottoposta, dalla stessa Legge Vassalli, ad un giudizio di ammissibilità, per alcuni eccessivamente preclusivo (e anch’esso politicizzato), del tribunale competente che deve preventivamente valutare, oltre al rispetto dei termini, la non manifesta infondatezza della domanda (art. 5).

La responsabilità civile del magistrato — che, dunque, esiste — è assicurata  dalla previsione che lo Stato, «entro un anno dal risarcimento avvenuto sulla base di un titolo giudiziale o di titolo stragiudiziale stipulato dopo la dichiarazione di ammissibilità» della domanda, eserciti l’azione di rivalsa nei confronti del magistrato medesimo (art. 7). La misura della rivalsa non può tuttavia superare un terzo di un’annualità dello stipendio del magistrato (art. 8, comma 3).

Questa è dunque il regime di responsabilità civile previsto per i giudici dallo Stato italiano.

Recentemente, tale sistema è stato in parte (e solo in parte) criticato dalla Corte di Giustizia europea la quale, attraverso casi divenuti celebri, ha affermato alcuni principi che non sarebbero rispettati dalla Legge Vassalli: che lo Stato deve ritenersi responsabile «quando il giudice abbia violato in maniera manifesta il diritto vigente» (caso Kobler); e che la responsabilità dello Stato deve sorgere anche quando detta violazione «risulti da un’attività di interpretazione di norme di diritto ovvero di valutazione dei fatti e delle prove» giudicando incompatibile con il diritto europeo una normativa, come quella italiana, che limita la sussistenza di tale responsabilità ai soli casi di dolo o colpa grave (caso Traghetti del Mediterraneo).

È stata allora avviata una procedura d’infrazione nei confronti dell’Italia provando, la Commissione europea, che la normativa italiana nel fare riferimento alla «colpa grave», nonché la interpretazione che di essa è stata fornita dai giudici italiani, impongono requisiti più rigorosi di quelli derivanti dalla condizione di «violazione manifesta del diritto vigente». È vero che laddove la giurisprudenza europea afferma una responsabilità dello Stato, non solo per colpa grave, ma anche per manifesta violazione del diritto, fa riferimento al solo diritto europeo, ma certo non si potrebbe giungere al paradosso che una manifesta violazione del diritto europeo può (e deve) essere risarcita, mentre quella derivante da errore che comporti la violazione del diritto nazionale non può esserlo (in base a quanto affermato dalla Legge Vassalli).

E, così, all’indomani di dette sentenze, e alla luce del fatto che in venticinque anni di applicazione della Legge Vassalli vi sono state solo quattro condanne di magistrati, si sono succeduti una serie di progetti di legge volti a modificare la Legge col tentativo di adeguarla al diritto europeo e di renderla più efficace. L’obiettivo della modifica sembra essere l’estensione della responsabilità civile del magistrato — oltre che per «dolo», «colpa grave» e «diniego di giustizia» — alla «manifesta violazione del diritto», e per questa via la eliminazione della c.d. clausola di salvaguardia. Non solo. Andando oltre il richiamo europeo, si è avanzata la proposta di una responsabilità diretta del magistrato o (almeno) di un litisconsorzio necessario, per poi ritornare, da ultimo, alla responsabilità solo indiretta dei magistrati.

Questi sono i tratti della responsabilità civile dei magistrati. Una responsabilità civile che esiste, che è costituzionalmente garantita ma che è contenuta entro certi limiti imposti dalla «singolare» funzione giurisdizionale. Ciò non appare poi così singolare. Forse la Legge Vassalli non è così efficace, per i suoi troppi rigorismi e filtri, che non vuol dire, però, che non sia giusta o ragionevole.