[04-04-2013] Un Parlamento senza Governo: vino nuovo in otri vecchi?

di Luigi Testa, dottorando in diritto pubblico, Università di Pavia

Altro che rivoluzione francese. Il vero laboratorio di diritto costituzionale è l’Italia del marzo 2013, e speriamo poco oltre. Tra le diverse “perle” che sono emerse nelle scorse settimane, ce n’è una che è stata fatta oggetto di poca considerazione, forse sottovalutando le suggestioni che ne sarebbero potute venire in capo a certa opinione pubblica. Magari a quella che ha meno dimestichezza con il diritto costituzionale. Ma visto che nei suoi dichiarati intenti questo spazio web ha come principale destinatario proprio questa fascia di lettori, forse è il caso, qui, di rifletterci un attimo. Pur nell’incompletezza e con i toni modesti che una materia così non meriterebbe, ma che sono gli unici che chi scrive può permettersi.
Parliamo del leader del Movimento 5 Stelle. Precisamente, di una di lui dichiarazione reiterata impunemente più volte, e da ultimo qualche giorno fa, prima della pausa pasquale, per cui «il Parlamento potrebbe legiferare anche senza Governo».
Una prima, ma necessaria, precisazione per chi non mastica di diritto costituzionale. È chiaro che, qui, quello che si ritiene dire è che il Parlamento potrebbe legiferare anche senza un Governo nuovo – come pure giustamente precisa Grillo nel post incriminato. Un Governo in carica, in effetti, c’è eccome, sebbene la sua azione sia limitata alla cosiddetta ordinaria amministrazione – che è sempre un concetto a geometria pericolosamente variabile. L’ha ripetuto più volte il Capo dello Stato negli ultimi concitati giorni: il governo Monti resta ancora in carica, fino al passaggio di consegna formale con il nuovo Governo, che speriamo verrà presto. Se la prassi costituzionale prevede questo è proprio perché se un Governo non ci fosse – a parte tutte le altre considerazioni che si potrebbero fare su una simile ipotesi di buco nero istituzionale – il Parlamento in effetti non potrebbe assolutamente legiferare. Non soltanto, infatti, il Parlamento si troverebbe assolutamente inerte dinanzi ad alcune leggi necessarie per il funzionamento dello Stato – quale, ad esempio, la legge di bilancio dello Stato, la cui iniziativa è attribuita ope Constitutionis proprio al Governo. Ma c’è di più. Gli atti con valore legislativo, per esser validi, hanno bisogno, oltre alla promulgazione firmata dal Presidente della Repubblica, di una doppia controfirma: quella del ministro competente e quella del Capo del Governo. Quindi, il Parlamento potrebbe ben approvare leggi, senza un Governo; e il Presidente potrebbe anche firmare la promulgazione; ma senza quella controfirma, la promulgazione sarebbe invalida, e la legge come se non esistesse.
Un Governo, dunque, ci vuole. È organo necessario – più che necessario – per il funzionamento anche degli altri organi costituzionali. Del resto, era questo quello a cui pensava il Barone di Montesquieu: il potere che arrête le pouvoir – un potere che non è autosufficiente, ma che per poter completare efficacemente il suo ciclo ha bisogno dell’intervento necessario di un altro potere. Altrimenti, pensiamoci, ciascun potere – pur diviso – potrebbe ben abusare di se stesso.
Neutralizzato allora un primo macroscopico rischio di comprensione, si può così venire al merito della “proposta” del M5S: si può ritenere che il Parlamento possa legiferare così, senza un Governo nuovo, con un Governo in prorogatio sine die? Da un punto di vista strettamente meccanico, questo naturalmente è possibile. Certo, creerebbe qualche imbarazzo, qualche cortocircuito, ma nulla di insuperabile. In fondo, il Parlamento sta già legiferando, se pur si pensa soltanto alla conversione in legge di decreti adottati per ragioni di straordinaria necessità e urgenza. E potrebbe ben legiferare anche in materia elettorale, in realtà, posto che la Costituzione sottra la legge elettorale al sistema delle commissioni e la “costringe” in aula, (quasi) in ogni fase del suo procedimento di approvazione.
Buon senso, però, suggerisce, senza timore di parole troppo forti, che si tratterebbe senz’altro di una torsione istituzionale. Il modello, per intenderci, non è pensato per funzionare così. La prorogatio – con termine giornalistico più che giuridico – è una necessità imposta dal sistema per evitare buchi neri istituzionali, come si è visto sopra; ma non è certamente pensata come una prorogatio a tempo determinato. Essa ha in sé la tensione ad esaurirsi quanto prima. E questo perchè il vecchio governo, evidentemente, senza la fiducia del nuovo Parlamento, non può legittimamente – e in via ordinaria, stabile – imporre, o proporre, un indirizzo politico al Parlamento. E senza indirizzo politico il Parlamento sarebbe una nave senza nocchiero; un catalizzatore di interessi, autore di leggi approvate sempre con maggioranze diverse, senza un chiaro orientamento di fondo. Camera di compensazione di particolarismi e individualismi senza una rotta decisa. Il rischio è quello, insomma, di un Parlamento che produca di volta in volta leggi che sono prodotto di giochi interni, e non strumenti per un’idea di bene del Paese – idea che potrà essere condivisibile o meno, ma per lo meno condivisa da una maggioranza stabile. Un Parlamento, insomma, che tira a campare.
E, d’altra parte, non potrebbe essere altrimenti, visto che il Governo, che dovrebbe segnare la rotta, non ha più alcuna legittimazione per farlo, posta l’inesistenza del rapporto di fiducia con le nuove Camere. A questo punto, inter alia, perderebbe di senso anche la previsione del ruolo del Governo nella determinazione del calendario dei lavori di Camera e Senato. Si pensi, ad esempio, all’art. 23 del Regolamento della Camera dei Deputati, a mente del quale il programma dei lavori dell’Assemblea è “predisposto sulla base delle indicazioni del Governo e delle proposte dei Gruppi”: ad un Governo senza fiducia, prorogato a tempo indeterminato, che autorità politica – prima che giuridica – potrà essere riconosciuta nella determinazione dell’ordine con cui la Camera deve esaminare ed approvare i suoi provvedimenti? L’art. 23 del Regolamento si comprende – ed è, se si vuole, necessario – se si postula che il Governo abbia la capacità di dettare un indirizzo politico: ma un Governo che non gode dell’appoggio della maggioranza delle nuove Camere, che indirizzo politico può proporre?
E d’alta parte, che tipo di sanzione si può immaginare per un Governo già slegato dalla fiducia Parlamentare? Si noti: evidentemente qui si parla di un Governo in prorogatio, senza nuova fiducia; è chiaro che se, per ipotesi, Napolitano chiedesse a Monti di andare alle Camere a chiedere una nuova fiducia, e queste gliela accordassero, gli si tratterebbe di un nuovo Governo, senza i problemi che qui si stanno segnalando. Ma fin quando questa ipotesi non si verifica, rebus sic stantibus, Monti non potrebbe essere sfiduciato dal Parlamento: che senso avrebbe sfiduciare un Governo che l’ha fiducia già non ce l’ha (più)? E se anche per assurdo si approvasse una mozione di sfiducia, si finirebbe in un circolo pericolosamente vizioso, senza via d’uscita: il Governo Monti, nuovamente sfiduciato, resterebbe comunque sempre in carica per l’ordinaria amministrazione, fino a nuova fiducia. E siam sempre lì.
Ma poco sopra è emerso un altro un punto centrale: i Regolamenti delle Camere – così complicati per chi studia il diritto costituzionale, già per la loro a lungo controversa collocazione nella gerarchia delle fonti. I Regolamenti, infatti, costruiscono il funzionamento delle Camere sul perno del rapporto necessariamente dialettico tra maggioranza e opposizione. Maggioranza-opposizione, dunque: è su questa dialettica che si sviluppa la vita del Parlamento. Ma perché è su questa dialettica che si fonda tutta la vita democratica di un Paese, che a Grillo piaccia o no. I riferimenti possibili sarebbero tanti: basterebbe dare una scorsa ai Regolamenti interni di Camera e Senato, appunto. Si pensi, ad esempio, al Comitato per la legislazione, organo interno al Parlamento, deputato al controllo qualitativo dei testi legislativi: è formato da cinque membri di maggioranza e cinque di opposizione (a parte la più recente esperienza Monti, sui generis per la maggioranza particolarmente ampia di cui il Governo godeva). Oppure si pensi a tutti gli organi interni di garanzia, o anche solo, per brevità, alla Giunta per le immunità e al COPASIR. La presidenza di questi organi è assegnata ad un esponente dell’opposizione parlamentare, e dove non lo prevede il Regolamento, a prevederlo è la prassi, molto più potente – in questa materia – di quello che si potrebbe immaginare. Si pensi, infine, ancora alla redazione del programma dei lavori in Assemblea, con uno spazio riservato al dibattito su proposte di iniziativa dell’opposizione. E gli esempi potrebbero essere ancora tanti. Ora, il problema è che se manca un Governo con fiducia – se manca un Governo sostenuto da una maggioranza chiara in Parlamento, non potrà neanche definirsi quale sia l’opposizione, la minoranza. La definizione della maggioranza, e quindi dell’opposizione parlamentare, è posta in stretta – e necessaria – relazione con il voto di fiducia iniziale. E allora, se questa definizione manca, tutti i meccanismi di cui sopra vanno in crisi. E se quei meccanismi sono stati pensati per assicurare il miglior svolgimento del confronto democratico in Parlamento, allora è questo confronto democratico ad andare in crisi.
Insomma, se alla prima lettura l’idea di Grillo regge, se poi si alza un attimo lo sguardo, non c’è scampo. Il Parlamento non è pensato come una macchina che produce leggi. È, in maniera più complessa, quel porticato tra Stato e società civili, secondo una fortunata definizione. E in questo porticato c’è un dinamismo vitale che reagisce agli schemi rigidi, statici, che a volte qualcuno si sente in dovere di proporre. Un accanimento terapeutico del vecchio Governo, con un Parlamento nuovo, c’è poco da fare, è contro natura. È contro la stessa natura della dialettica Governo-Parlamento, maggioranza-opposizione, e sfocia inevitabilmente in un collasso istituzionale. D’altra parte, è una saggezza antica, che ci sia permessa di mutuare da ben più alta fonte: “Nessuno mette vino nuovo in otri vecchi; altrimenti il vino nuovo spacca gli otri, si versa fuori e gli otri vanno perduti”.