[23-02-2013] La (costituzionalmente garantita) ragionevole durata del processo e la recente modifica alla Legge Pinto

di Michela De Santis, Dottorando di ricerca in scienze giuridiche, Università degli Studi di Modena e Reggio Emilia

La ragionevole durata del processo è uno dei principi fondamentali dello Stato di diritto.

La Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (la nota “CEDU”), adottata dal Consiglio d’Europa nel lontano 1950 e recepita dall’Italia con la legge n. 848 del 4 agosto 1955, nei suoi primissimi articoli afferma “ogni persona ha diritto a che la sua causa sia esaminata […] entro un termine ragionevole […]”. È il c.d. diritto a un (in senso ampio) equo processo sancito dall’art. 6 paragrafo 1 della CEDU. Alla lettura di questo articolo, molti italiani sorrideranno per la sua evidente distanza dalla realtà: la realtà di una giustizia, specie quella civile, che, eufemisticamente, non è in grado di garantire tempi proprio “ragionevoli”.

Eppure il nostro Paese, con la legge sopraccitata, ha recepito tale obbligo. Se ne deve dedurre che quel recepimento è stato del tutto inadeguato. Del resto, l’art. 6 CEDU non possedeva il carattere di norma self executing dunque serviva qualcosa in più per garantirne la sua effettiva applicazione.

Così, l’Italia è stata ripetutamente condannata dalla Corte europea dei diritti dell’uomo, la quale, in base all’art. 41 CEDU, ha dovuto altresì “risarcire” le vittime della giustizia italiana, ed il conseguente rimborso è costato al nostro Paese molti milioni di euro.

Che questo giochetto non potesse durare a lungo era evidente, anche per il numero sempre crescente di ricorsi proposti dinanzi alla Corte di Strasburgo. Questa si è così trovata costretta a intimare al nostro Paese l’adozione di strumenti legislativi che fossero in grado di risolvere effettivamente e fattivamente il problema e di riportare nell’ordinamento italiano le cause instaurate a fini risarcitori dalle vittime italiane della irragionevole durata dei processi italiani (in ossequio al principio di sussidiarietà della giurisdizione affermato dall’articolo 35, paragrafo 1, CEDU).

Con legge costituzionale del 23 novembre 1999, n. 2, l’Italia ha costituzionalizzato il diritto a un equo processo incidendo sull’articolo 111 della Costituzione che ora afferma che “la giurisdizione si attua mediante il giusto processo regolato dalla legge” e che “la legge ne assicura la ragionevole durata”. Tuttavia anche la costituzionalizzazione del diritto all’equo processo ha rappresentato un intervento davvero poco incisivo avendo dato vita a semplici previsioni programmatiche indirizzate al legislatore e non direttamente applicabili.

Il legislatore italiano, in parziale risposta alla Corte di Strasburgo, è poi intervenuto con la (in senso negativo) famosissima Legge Pinto che ha introdotto nel nostro Paese la disciplina del diritto all’equa riparazione per l’irragionevole durata del processo. “Parziale” perché in realtà la Corte richiedeva la predisposizione di uno strumento che fosse in grado sì di garantire un risarcimento alle vittima della irragionevole lentezza della giustizia italiana, ma anche l’effettiva tutela del diritto all’equo processo. Mentre la Legge Pinto si è limitata a prevedere un sistema indennitario senza nessuno sforzo ulteriore per provare a risolvere il problema “alla radice” (e, aggiungerei, pur costando allo Stato milioni di euro: impiegare risorse per migliorare il sistema non sarebbe stato meglio che impiegarle per risarcire le vittime di quel sistema?) e garantire, per questa via, l’effettiva tutela del diritto all’equo processo.

Risultato? A più di dieci anni di applicazione della Legge Pinto, e al di là di qualche intervento del legislatore a colpi di legislazione processuale, non si può non prendere atto delle sue nefaste conseguenze. La Legge Pinto non solo non ha velocizzato i processi (se non sporadicamente) ma ha comportato allo Stato “gravissimi e assurdi costi” e ha dato vita ad un numero incontrollabile e sempre crescente di richieste di indennizzo. Ma non è finita qui. Come è stato osservato dalla dottrina, essa ha dato vita alla fenomenologia, davvero paradossale, della c.d. Pinto bis e cioè a richieste di risarcimento per l’eccessiva durata del processo di risarcimento di cui alla Legge Pinto.

Nel 2011 il ministero della giustizia, in applicazione della Legge Pinto, ha chiesto al ministero dell’economia 205 milioni di euro ottenendone soltanto un 10% e il debito Pinto, sul rendiconto statale, ha toccato i 330 milioni di euro. A maggior ragione in un periodo di gravissima congiuntura economica, è evidente come la situazione fosse inaccettabile. Anche perché questi numeri erano destinati ad aumentare dato che sono 9 milioni i processi pendenti in Italia e, se è vero che in un processo sono almeno due le parti interessate e la matematica non è un’opinione, almeno 18 milioni di persone aspettavano giustizia in forza della Legge Pinto.

È intervenuto allora il governo Monti cono il D.L. 22 giugno 2012, n. 83 (c.d. decreto Crescitalia, contenente “misure urgenti per la crescita del paese”) per tentare di limitare le richieste risarcitorie derivanti dalla Legge Pinto. In concreto, questa “riforma” ha modificato l’iter del giudizio previsto dalla legge Pinto  con l’obiettivo di renderlo più agevole ed efficiente. Inoltre, sempre nell’ottica di ridurre il carico della giustizia italiana, il governo è intervenuto (sotto questo profilo, e almeno nel metodo, come i suoi predecessori) sulla legislazione processuale: ha alleggerito il nostro sistema impugnatorio con la previsione di nuove restrizioni all’ammissibilità delle prove in appello, del c.d. filtro in appello e della non deducibilità, in Cassazione, del vizio di illogicità e insufficienza della motivazione della sentenza di secondo grado così rimarcando il ruolo di controllo di pura legittimità della Suprema Corte.

Ma venendo alle modifiche della Legge Pinto, che qui interessano, le novità introdotte dal governo Monti sono le seguenti: la positivizzazione della durata “ragionevole” (recependo le pronunce della giurisprudenza: tre anni in primo grado, due anni in secondo e uno nel giudizio di legittimità); la modifica del procedimento per l’erogazione dell’indennizzo (non sarà più la Corte d’appello in composizione collegiale ad essere investita della causa ma un giudice monocratico ed il procedimento sempre più simile al procedimento monitorio, quindi più celere); la riduzione dei tempi di decisione (si passa da quattro mesi a trenta giorni dal deposito del ricorso); la previsione di criteri standardizzati per il calcolo dell’indennizzo dovuto (così da rendere sempre più meccanico, quindi piu rapido, il giudizio: 1500 euro per ogni anno o frazione di anno superiore ai sei mesi, eccedente rispetto alla ragionevole durata); e, infine, la rilevanza della condotta processuale della parte (si dispone, ad esempio, che la parte che sia stata condannata ex art. 96 c.p.c., per lite temeraria, non possa usufruire dell’indennizzo). Ulteriore novità, anche questa volta a calmierare le domande di indennizzo: la domanda può essere avanzata, a pena di decadenza, entro sei mesi dalla sentenza definitiva del giudizio irragionevolmente lungo, dunque non sarà più possibile proporla in pendenza del procedimento contestato.

La novellazione della legge Pinto da parte del decreto Crescitalia appare apprezzabile, pur tuttavia con alcune perplessità. La prima derivante dal fatto che la durata che viene (oggi legislativamente) considerata come “ragionevole” è lontana dai concreti dati statistici quindi sul fatto che questo decreto possa invertire la tendenza dei soprannominati “risarcimenti a pioggia” si nutrono dubbi.  Una seconda critica può esser mossa al procedimento, pur apprezzabilmente semplificato. Forse si sarebbe potuto, come suggerito dal Primo presidente della Corte di cassazione, introdurre una condizione di procedibilità consistente nella previa richiesta di liquidazione dell’indennizzo alla P.A. Del resto, il giudizio demandato al giudice, specie dopo l’aver fissato legislativamente che cosa si intenda per “ragionevole” e gli esatti importi degli indennizzi, si avvicina sempre più a una ragionieristica operazione di liquidazione, meccanica e standardizzata. E allora perché scomodare le Corti d’appello già gravate da pesante lavoro propriamente giurisdizionale? Perché i (già pochi) giudici e non dei funzionari della P.A. devono essere investiti di un lavoro che si sostanzia nella disamina di documenti e nella liquidazione di un indennizzo standard?

Rimangono poi le perplessità sulla Legge Pinto in generale: ha senso spendere tutti quei soldi in indennizzi e non per tentare risolvere il problema dalla base magari incrementando le risorse destinate alla giustizia civile (magari aumentandone l’organico), riducendo la miriade di riti e lasciando che solo i casi davvero lesivi del diritto alla ragionevole durata del processo trovino una soluzione risarcitoria? A voi la risposta.