[22-01-2013] La Corte ci insegna chi è il Presidente

di Luigi Testa, dottorando in diritto pubblico, Università di Pavia

Ci eravamo lasciati con quel comunicato stampa del 4 dicembre – pratica scoperta da poco dalla nostra Corte – con cui si anticipava la decisione sul conflitto di attribuzione tra Presidente della Repubblica e Procura di Palermo: distruzione immediata delle intercettazioni incriminate. Le motivazioni della decisione sono arrivate al primo deposito del nuovo anno, con la sentenza 1/2013, redatta dai giudici Silvestri e Frigo, entrambi di nomina parlamentare. Il percorso logico della Corte val la pena di essere seguito, e può costituire un tassello importante per la migliore comprensione della disciplina costituzionale della più alta carica dello Stato, che già Paladin considerava una disciplina solo “allo stadio di abbozzo”.

Il punto di partenza del giudice delle leggi – che in realtà è il punto di approdo, neanche tanto pacifico, di una riflessione mai chiusa – sta tutto nella definizione del ruolo del Presidente della Repubblica come “garante dell’equilibrio costituzionale e di magistratura di influenza”. Un ruolo che porta con sé il peso della costruzione costante di “una rete di accordi allo scopo di armonizzare eventuali posizioni in conflitto ed asprezze polemiche”. Ed é chiaro che tale potere di persuasione non può che consistere (anche, ma forse principalmente) in un una serie di attività informali, che – si prenda nota bene di quanto afferma la Corte – “sono pertanto inestricabilmente connesse a quelle formali”. A questo punto, il passo è semplice. Questa “attività informale di stimolo, moderazione e persuasione – che costituisce il cuore del ruolo presidenziale nella forma di governo italiana – sarebbe destinata a sicuro fallimento” se il Presidente non potesse fare affidamento “sulla riservatezza assoluta delle proprie comunicazioni”, telefoniche e non. Qui pare di ritrovarsi, in effetti, quella scelta ermeneutica dell’irresponsabilità presidenziale che potrebbe definirsi “teleologica”, cui si faceva riferimento proprio trattando della stessa vicenda da queste colonne. In fondo, il ragionamento della Corte segue proprio quella ricostruzione controfattuale cui lì si accennava: posto che l’atto incriminato è un atto richiesto dalla natura del ruolo del Presidente (e lo è, secondo la ricostruzione della Corte: “le attività informali sono pertanto inestricabilmente connesse a quelle formali…”), il Capo dello Stato l’avrebbe compiuto se non avesse avuto la certezza di essere coperto da irresponsabilità? In fondo, questo sembra suggerire la Corte laddove dichiara che “il Presidente della Repubblica deve poter contare sulla riservatezza assoluta delle proprie comunicazioni, non in rapporto ad una specifica funzione, ma per l’efficace esercizio di tutte”. Lettura teleologica perché parte dal fine della irresponsabilità, ovvero la maggior tutela del ruolo del Presidente e della sua indipendenza.

Il ragionamento della Consulta rischia però, a questo punto, di scontrarsi con una facile obiezione. L’attività informale connessa “inestricabilmente” all’attività formale, proprio in forza di questa connessione, dovrebbe, secondo logica, essere coperta da irresponsabilità solo e solo se la stessa attività formale rientri per prima nell’area dell’irresponsabilità. Ovvero: posto che l’attività formale è coperta da irresponsabilità soltanto quando rientra nell’esercizio delle funzioni presidenziali, anche la responsabilità presidenziale per l’attività informale ad essa connessa potrà essere esclusa soltanto qualora si agisca nell’esercizio delle funzioni (ragionando, per ipotesi di lavoro, come se si potesse distingue con esattezza ‘funzionale’ da ‘extra-funzionale’). Il problema – almeno per le intercettazioni – è qui però di natura pratica. Infatti, esse “finirebbero per coinvolgere, in modo inevitabile e indistinto, non solo le private conversazioni del Presidente, ma tutte le comunicazioni, comprese quelle necessarie per lo svolgimento delle sue essenziali funzioni istituzionali, per le quali, giova ripeterlo, si determina un intreccio continuo tra aspetti personali e funzionali, non preventivabile”. Per cui: le attività informali sono strettamente connesse alle attività formali del Presidente, e per questo sono attirate nell’area dell’irresponsabilità; tale irresponsabilità vale, come si sa, soltanto per gli atti compiuti “nell’esercizio delle sue funzioni” (art. 90, Cost.), per cui nulla osta ad indagini su attività, sia formali che informali, compiute al di fuori delle proprie funzioni; tuttavia, poiché preventivamente è impossibile stabilire se il Presidente, al telefono, si sta occupando di faccende istituzionali o private, le intercettazioni restano assolutamente vietate. “La ricerca della prova riguardo ad eventuali reati extrafunzionali deve avvenire con mezzi diversi (documenti, testimonianze ed altro), tali da non arrecare una lesione alla sfera di comunicazione costituzionalmente protetta del Presidente”.

La responsabilità presidenziale, già ridotta di per sé, resta così, in non pochi casi, lettera morta, poste le limitazioni non certo lievi in materia di formazione della piattaforma probatoria. Scandalo? Soliti privilegi della casta? O molto più semplicemente la necessaria deminutio richiesta dalla salvaguardia del ruolo peculiare del Presidente. Che è, a sua volta, salvaguardia della democraticità dell’ordinamento. Forse non c’è alternativa: si tratta di un “sacrificio” necessario per la resa del sistema. Un sistema che la sentenza 1/2013 aiuta a definire con maggiore chiarezza. Quando si legge che le attribuzioni presidenziali sono niente altro che “strumenti per indurre gli altri poteri costituzionali a svolgere correttamente le proprie funzioni”, “avviando e assecondando il loro funzionamento, oppure, in ipotesi di stasi o di blocco, adottando provvedimenti intesi a riavviare il normale ciclo di svolgimento delle funzioni costituzionali”, sembra di leggere pari pari, anche nelle attente scelte lessicali, Martines, per cui il Presidente interviene nell’indirizzo politico “arrestandone il corso e modificandone il contenuto per renderlo conforme alla Costituzione, o stimolando l’esercizio dell’attività di indirizzo da parte di una maggioranza inerte o restia ad attuare la Costituzione”. Si può parlare di “indirizzo politico costituzionale” del Presidente, sì. Ma questo “indirizzo politico costituzionale” rischia di divenire una formula di stile che finisce per giustificare un eccessivo attivismo del Capo dello Stato, se non lo si intende come riferimento a quel ruolo di pouvoir intermédiaire che – secondo la nota ricostruzione di Baldassarre – “non entra, dunque, nel circuito della ripartizione e della lotta per l’acquisizione delle risorse e del potere, ma favorisce e permette che queste decisioni di compiano, orientandole ad alcuni valori ritenuti come inoppugnabili” (corsivo nostro: ecco l’indirizzo). Questo sembra suggerire la Corte laddove parla dei “poteri di impulso, di persuasione e di moderazione” dell’inquilino del Quirinale. E questo giustifica, in una corretta sistematica, anche le scelte su responsabilità e irresponsabilità. Essendo solo potere di impulso (che, si badi, non è poi un ruolo di secondo piano: per la Corte, è atto di impulso anche lo scioglimento delle Camere, “per consentire al corpo elettorale di indicare la soluzione politica di uno stato di crisi”), quasi un primo motore immobile, il Presidente è sottratto quanto più possibile alla responsabilità per i propri atti, fatta salva la responsabilità istituzionalizzata per alto tradimento o attentato alla Costituzione, ma è pienamente esposto alla responsabilità politica cosiddetta diffusa di fronte alla pubblica opinione. Una lezione che gli uomini del Quirinale – almeno da Ciampi in poi in continuo dialogo diretto con i cittadini, bypassando i classici canali istituzionali – sembrano aver capito prima di qualsiasi formulazione dogmatica.