[2013-01-16] Rette delle RSA e non autosufficienza: la Corte recita il requiem dello Stato sociale

di Alessandro Candido, assegnista di ricerca in diritto dell’economia nell’Università degli Studi di Milano

Con la decisione n. 296 dello scorso 19 dicembre 2012, la Corte ha messo in discussione alcuni dei caratteri fondamentali dello Stato sociale. In particolare, ci si riferisce alla tutela che la Costituzione italiana riserva ai soggetti più deboli e svantaggiati: da un lato, invocando all’art. 2 un dovere generale di solidarietà economica e sociale; dall’altro, considerando all’art. 3 tutti i cittadini uguali, senza distinzione – tra le altre cose – “di condizioni personali e sociali” e impegnando la Repubblica nell’inesauribile missione di rimuovere le condizioni di disuguaglianza, cioè quelle situazioni “che impediscono il pieno sviluppo della persona umana”.

Volendo procedere con ordine, con la pronuncia in questione ci si chiede se sia o meno legittimo che, nel caso in cui vengano in rilievo soggetti disabili gravi o ultrasessantacinquenni non autosufficienti, le Regioni e i Comuni basino la compartecipazione al pagamento delle rette per il ricovero nelle Residenze Sanitarie Assistenziali non solo sulla situazione economica dell’assistito, ma anche sul reddito della sua famiglia.

Con riferimento al caso di specie, i familiari di una donna affetta da SLA, ricoverata in una Residenza Sanitaria Assistenziale e bisognosa di assistenza continua, avevano chiesto alla Comunità montana del Casentino un aiuto finanziario per la compartecipazione alla retta, in applicazione dell’art. 3, co. 2-ter, del d.lgs. n. 109 del 1998, che impone di “evidenziare la situazione economica del solo assistito”. La Comunità aveva però ritenuto di individuare a suo carico solo una compartecipazione del 65%, mentre la parte residua veniva posta per una parte (il 15%) a carico del coniuge, per un’altra (il 20%) a carico del figlio.

Nonostante il DPCM attuativo previsto dalla suddetta norma non sia mai stato emanato, la pacifica giurisprudenza del Consiglio di Stato ne ha riconosciuto il carattere di disposizione dalla portata precettiva e immediatamente applicabile, nonché livello essenziale delle prestazioni da garantire uniformemente su tutto il territorio nazionale (tra le varie segnalazioni alla menzionata giurisprudenza, cfr. qui, qui e qui).

Di avviso completamente diverso è stato il giudice delle leggi che, affermando l’infondatezza della questione sollevata, con una motivazione discutibile ha invece confermato la legittimità dell’art. 14, co. 2, lett. c), l. reg. Toscana 18 dicembre 2008, n. 66. In base a quest’ultima norma, nel caso di prestazioni di tipo residenziale a favore di persone disabili, “la quota di compartecipazione dovuta dalla persona assistita ultrasessantacinquenne è calcolata tenendo conto altresì della situazione reddituale e patrimoniale del coniuge e dei parenti in linea retta entro il primo grado”.

Secondo la Corte, il Tar remittente non avrebbe considerato nella sua interezza il tenore letterale del richiamato art. 3, co. 2-ter del d.lgs. n. 109 del 1998, posto che il principio dell’evidenziazione della situazione economica del solo assistito rappresenterebbe soltanto una delle finalità del DPCM previsto (e non emanato) dalla disposizione de qua, il cui ulteriore obiettivo è altresì quello di “favorire la permanenza dell’assistito presso il nucleo familiare di appartenenza”. Si tratterebbe di finalità potenzialmente divergenti tra loro, “dal momento che la previsione di una compartecipazione ai costi delle prestazioni di tipo residenziale, da parte dei familiari, può costituire un incentivo indiretto che contribuisce a favorire la permanenza dell’anziano presso il proprio nucleo familiare”.

Ragion per cui, hanno proseguito i giudici di Palazzo della Consulta, mancando il decreto di attuazione, che avrebbe dovuto sciogliere il nodo legato ai limiti entro i quali l’art. 3, co. 2-ter, avrebbe dovuto essere applicato (ad es., per quali caratteristiche del servizio si tiene conto della situazione del solo assistito; con riferimento a quali prestazioni; per quali categorie di degenti), legittimamente la Regione Toscana avrebbe incluso i familiari del degente nel calcolo della quota di compartecipazione al costo delle prestazioni.

Detto in altri termini, il contenuto della norma statale risulterebbe carente proprio sotto il profilo dell’individuazione delle prestazioni da erogare, mentre la necessità di garantire l’uniformità nella fruizione dei diritti civili e sociali potrebbe essere invocata solo “in relazione a specifiche prestazioni delle quali la normativa statale definisca il livello essenziale di erogazione”.

Tali argomentazioni paiono poco convincenti: se è vero infatti che l’invocato – e mai emanato – DPCM avrebbe circoscritto i limiti dell’applicabilità della norma in esame, è altrettanto vero che il principio dell’evidenziazione della situazione economica dell’assistito sembra essere dotato di una portata manifestamente precettiva (come del resto ha affermato negli ultimi anni la costante giurisprudenza amministrativa).

Questo assunto, peraltro, trova un ampio riconoscimento nella Convenzione sui diritti delle persone con disabilità, adottata dall’ONU il 13 dicembre 2006 e ratificata dall’Italia con l. 3 marzo 2009, n. 18.

Il Trattato in questione, infatti, mira a eliminare le barriere che il disabile incontra nel corso della propria vita e dispone il principio della valorizzazione della dignità intrinseca, dell’autonomia individuale e dell’indipendenza della persona disabile. In particolare, come ha osservato anche il Consiglio di Stato, l’art. 3 della Convenzione “impone agli Stati aderenti un dovere di solidarietà nei confronti dei disabili, in linea con i principi costituzionali di uguaglianza e di tutela della dignità della persona, che nel settore specifico rendono doveroso valorizzare il disabile di per sé, come soggetto autonomo, a prescindere dal contesto familiare in cui è collocato, anche se ciò può comportare un aggravio economico per gli enti pubblici” (Cons. Stato, 16 settembre 2011, n. 5185).

Peraltro, non può dimenticarsi che la norma in esame “entra” nel nostro ordinamento per il tramite del limite degli “obblighi internazionali” di cui all’art. 117, co. 1, Cost., assumendo così il carattere di parametro interposto; con il conseguente obbligo, da parte delle leggi statali e regionali, di rispettarne rigorosamente i contenuti.

A ciò si aggiunga che, sempre secondo la Corte, nella materia dei servizi sociali lo Stato non avrebbe esercitato organicamente la propria competenza ex art. 117, co. 2, lett. m), Cost., il che sarebbe anche confermato dalla riduzione degli stanziamenti relativi al Fondo per le non autosufficienze, “che hanno comportato, per le Regioni, la necessità di intervenire al fine di rendere compatibili tali riduzioni con l’esigenza di garantire le prestazioni sociali in oggetto al più ampio numero possibile di anziani non autosufficienti, in attesa della determinazione dei LIVEAS”.

Tale affermazione non è condivisibile: difatti, sostenere che la mancanza dei LIVEAS legittima le Regioni a intervenire come meglio credono significa frustrare ogni garanzia di uniformità nel godimento del diritto all’assistenza (diritto garantito dall’art. 38 Cost.). A ciò si somma il venir meno di ogni garanzia circa la perequazione finanziaria della spesa assistenziale.

Tra l’altro, così argomentando, il giudice delle leggi è parso contraddire la propria precedente giurisprudenza, secondo la quale, ogni volta che lo Stato fissi una disciplina rivolta a proteggere situazioni di debolezza della persona, dette norme, “benché  incidano  sulla  materia  dei  servizi  sociali  e  di  assistenza,  di competenza residuale regionale, devono essere ricondotte, anche alla luce dei principi fondamentali degli art. 2 e 3, comma 2, Cost., nell’ambito dell’art. 38 Cost.  e  dell’art.  117,  comma  2,  lett.  m),  Cost.  Il  complesso  di  tali  norme costituzionali permette infatti di ricondurre tra i “diritti sociali”, di cui deve farsi carico il legislatore nazionale, il diritto a conseguire le prestazioni imprescindibili per alleviare situazioni di estremo bisogno […] e di affermare il dovere dello Stato di stabilirne le caratteristiche qualitative e quantitative, nel caso in cui la mancanza di una tale previsione possa pregiudicarlo, e la finalità di garantire il nucleo irriducibile di questo diritto fondamentale legittima un intervento dello Stato […]” (Corte  cost.,  15  gennaio  2010,  n.  10).

In conclusione, nell’attuale situazione di grave crisi economico-finanziaria da cui il Paese non è ancora uscito, la pronuncia in esame, anziché riaffermare con forza i principi di solidarietà economica e sociale e di uguaglianza sostanziale nel godimento del diritto all’assistenza, ha scaricato sulle famiglie i gravosi costi delle prestazioni per il ricovero in RSA e, allo stesso tempo, ha messo in discussione il principio di autonomia del disabile.

Gli effetti di questa discutibile sentenza saranno dirompenti e, purtroppo, a pagarne le conseguenze saranno soltanto i soggetti più svantaggiati e i loro familiari. Con buona pace di chi reputa ancora l’Italia uno Stato sociale.