[28-09-2012] Il rompicapo della responsabilità presidenziale

di Luigi Testa, dottore in giurisprudenza,  Università Bocconi

La vicenda del conflitto di attribuzioni sollevato dalla Presidenza della Repubblica, casus belli le famigerate intercettazioni di cui tutti sappiamo, tocca da vicino una riflessione in realtà mai sopita sulla c.d. responsabilità del Presidente della Repubblica. Ci si guarda bene, in questa sede, da azzardare pronostici sulla decisione finale della Corte, che finora si è soltanto espressa nel senso della ammissibilità della questione; lasciando che sia la Corte a fare il suo mestiere, qui si vuole soltanto notare come la vicenda, in realtà, si apra ad una più ampia riflessione sui confini, materiali e virtuali, della responsabilità presidenziale.

Tutto parte da quel “nell’esercizio delle sue funzioni”, di cui all’art. 90, Cost. (Le telefonate intercettate, per intenderci, erano nell’ “esercizio delle sue funzioni”? È vero, c’è un vizio logico: si può obiettare che il rilievo problematico non abbia pregio, posto il divieto assoluto di intercettazione del Capo dello Stato pure ribadito dalla Corte nell’ordinanza 218/2012. Ma si è detto in apertura che la vicenda di specie, in questa sede, dà solo il la ad una riflessione generale e più ampia, cui qui si vuole accennare). Posto nei termini dell’art. 90, il limite funzionale non è evidentemente di chiarissima interpretazione; tant’è vero che nel mare delle opinioni se ne possono individuare almeno tre letture. Meno autorevoli, se la si vuol mettere in questi termini, sono da un lato l’opinione che dà all’irresponsabilità l’ampiezza di tutto il mandato presidenziale – una sorta di irresponsabilità omnibus, per cui il Presidente, rappresentante (quasi incarnazione) dell’unità nazionale, sia sempre necessariamente nell’esercizio delle sue funzioni; e, dall’altro, l’opinione di chi, legando l’art. 90 al precedente sulla controfirma, estende l’area dell’irresponsabilità ai soli atti che necessitino di controfirma. Più autorevole, invece, è l’opinione, sostenuta dalla Corte di Cassazione in relazione al caso Cossiga (sentenze 8733 e 8734 del 2000) e consacrata dalla Corte Costituzionale (154/2004), per cui “la irresponsabilità riguarda gli atti illeciti commessi non certo in occasione, per mezzo o nel tempo della funzione, ma solo a causa della medesima, e per un fine ad essa inerente”. “A causa e per un fine”: sta tutta qui la responsabilità del Presidente. Sia permesso qui, se pur incidentalmente, accennare ad un quarta strada possibile, che si potrebbe definire “teleologica”, per cui la responsabilità presidenziale si ricostruisce ex post alla luce del primo motore immobile di questa responsabilità, che è l’esigenza di tutelare l’indipendenza e la neutralità dell’organo. (Un certo conforto a questa tesi si trova forse in Carlassare, 1994: “La sfera immune […] si estende nella misura necessaria a preservar[e il Presidente della Repubblica] da influenze e a garantire l’imparzialità”. Ma è evidente che si rende così necessaria ricostruzione controfattuale, del tipo: l’irresponsabilità per l’atto [già compiuto, evidentemente] è necessaria al fine di preservare l’indipendenza del Capo dello Stato? Se il Capo dello Stato non avesse contato sull’irresponsabilità, avrebbe comunque liberamente compiuto quest’atto?).

Ma a questo punto la materia si complica, e non sembra il caso di approfondirla in questa sede. Quello che, però, vale la pena di notare è che, al contrario di quello che si chiede da certe parti, l’irresponsabilità presidenziale dovrebbe contrarsi nel momento in cui il Capo dello Stato si conferma, come pare confermarsi, titolare di un indirizzo politico c.d. costituzionale (e si lascia al lettore il dubbio se questa aggiunta – “costituzionale” – non sia soltanto un maldestro tentativo di salvare il ruolo del Presidente dal gioco strettamente politico). Ma anche se il Quirinale dovesse intendersi soltanto come pouvoir intermédiaire che non prende decisioni, ma soltanto le favorisce e permette (e soprattutto le orienta), è chiaro che ciò dovrebbe portare quasi come precipitato tecnico una riespansione della responsabilità presidenziale. E si parla non soltanto di quella responsabilità diffusa nel senso in cui la intende Rescigno, ma anche propriamente della responsabilità c.d. istituzionale, giuridica in senso stretto. Quello che preoccupa – o che può preoccupare – è invece assistere alla tendenza opposta: ad un rafforzamento del ruolo del Capo dello Stato sembra corrispondere, come in una funzione inversamente proporzionale, una accentuazione della sua irresponsabilità. È chiaro che questa tendenza è pure favorita dal generale consenso di cui almeno gli ultimi uomini del Quirinale hanno goduto nella più vasta opinione pubblica. Ma proprio qui si insinua un dubbio. Questo consenso “nazional-popolare” resisterà all’accentuazione del ruolo di intervento attivo del Presidente della Repubblica? (Le critiche da più parti mosse a Napolitano lo scorso dicembre potrebbero far riflettere). E ancora, in una prospettiva de jure condendo ma di estrema attualità, resisterà questo generale consenso – che, si è visto, fonda o almeno giustifica una vasta irresponsabilità – all’eventuale elezione a suffragio diretto del Presidente?

Come si vede, la questione della responsabilità presidenziale è materia davvero esiziale, e di non facile risoluzione. Trattandosi, peraltro, di un tema che – come si è visto – non è chiuso in se stesso, ma che è scaturigine di una molteplicità di fondamentali riflessioni (se non si vuol dire problemi). Non resta che aspettare l’ulteriore tassello che la Corte vorrà mettere, sperando davvero che essa sia l’isola della ragione nel mare delle opinioni, o almeno l’isola dell’opinione più ragionevole.