[11-06-2012] Autorità Indipendenti: decisive ma confuse

di Martino Liva, cultore della materia di dirittto pubblico dell’economia, Università Milano Bicocca

La «giornata nerissima» di cui ha scritto Lorenzo Cuocolo sul Ricostituente (Partiti e autorità dipendenti del 7 giugno 2012), impone un’ulteriore breve riflessione sul ruolo (sempre più decisivo) spettante all’interno del nostro ordinamento costituzionale delle Autorità Indipendenti.

Il tema è di stringente importanza se si riflette su quanto ha di recente osservato Piergaetano Marchetti, secondo cui «oggi la governace del diritto vivente, si pensi in particolare alle società quotate in Borsa, è solo in minima parte lasciata al sistema giudiziario. I protagonisti sono piuttosto le Autorità Indipendenti, le strutture di organizzazione dei mercati, gli Uffici Pubblici».

Ed anche dal punto di vista delle sanzioni, prosegue Piergaetano Marchetti, «il mutamento è ancor più evidente: la minaccia che incute timore non è più la sentenza di condanna del Tribunale, quanto piuttosto un provvedimento della Consob, piuttosto che un intervento di Borsa Italiana».

La moderna economia globalizzata sempre più complessa e la contestuale crisi del diritto, per certi versi legato ad una territorialità ormai piuttosto evanescente ha generato un continuo fenomeno di marcata delega del potere legislativo alle Autorità  Indipendenti.

Alla normativa primaria del Parlamento (più o meno) democraticamente eletto, si è andata affiancando una sempre più stringente e rilevante normativa secondaria di regolamentazione e controllo affidata a public authorities tecniche ed indipendenti dalla Consob all’AGCM, dall’AGCOM al Garante della Privacy, solo per citare le più note.

Il tutto, con il risultato, quasi paradossale, che anche chi ha dedicato gran parte delle proprie energie professionali ed intellettuali per “importare” in Italia una vera e propria cultura delle authority ha di recente criticato «la sempre maggior crescita di un nuovo Leviatano: lo stato amministrativo […] una delle ragioni principali de distacco dei cittadini dalla politica» (Guido Rossi, La debolezza di uno stato delegato alle authority, Il Sole24Ore del 18 marzo 2012).

Insomma, non è un’esagerazione pensare che il rapporto esistente tra politica ed Autorità indipendenti miri all’essenza stessa della democrazia: all’inizio degli anni ’90 si è vista la forza delle authorities davanti ad una “politica debole”, poi il ritorno della “politica forte” anche grazie ai nuovi sistemi elettorali che hanno tentato di rendere più stretto il rapporto leadership ed elettori, sino ad una nuova crisi della politica sopraffatta dal governo dei tecnici.

Oggi la sensazione è di smarrimento. Ci si trova di fronte ad una sorta di corto circuito per cui da un lato sorgono nuovi tipi di cursus honorum che si sviluppano dalla politica ai vertici delle Autorità e da un’Autorità all’altra, prescindendo dalla competenza tecnica e da una marcata indipendenza.

Dall’altro lato si assiste ad uno spiccato interventismo delle Autorità, stuzzicate dall’idea di ricercare una qualche legittimazione democratica ed un’ampia base di consenso al loro operato (si pensi alle politiche consumer oriented dell’AGCM), sino all’aspirazione di trovare un riconoscimento alla propria natura giurisdizionale, che avrebbe come conseguenza la possibilità di esercitare il rinvio in qualità di giudice a quo davanti alla Corte Costituzionale.

Innegabilmente le authorities vivono in uno stato di precarietà costituzionale vista anche l’impossibilità di esser considerate “parti” in un conflitto di attribuzione tra poteri dello Sato (Corte Costituzionale ordinanze n. 226/1994 e 137/2000). Tuttavia la soluzione non sta solo nell’introduzione, più volte discussa e proposta ma non di immediata fattibilità, di una copertura costituzionale per le Autorità Indipendenti, ma semmai incomincia da una seria applicazione della separazione dei poteri, con la conseguenza di evitare invasioni di campo, radicare una cultura dell’indipendenza e del rispetto delle regole.

Le Autorità Indipendenti, anche se divise tra quelle di regolazione e quelle di garanzia, infondo mirano tutte ad assicurare la parità delle armi in spicchi di mercato. E come il Giudice, per garantire il contradditorio processuale deve essere “terzo ed imparziale” (art. 111 Cost.), così le authorities, chiamate ad essere dei veri e propri arbitri della democrazia economica non possono che mirare a competenza ed indipendenza per dare anch’esse un contributo decisivo al corretto sviluppo della sempre più complessa democrazia moderna.