[24-03-2012] Decreti-legge: lo spettro della reiterazione

di Luigi Testa, borsista presso il Seminario di Studi e Ricerche Parlamentari “S. Tosi”

Uno spettro si aggira nei palazzi romani: lo spettro della reiterazione dei decreti – legge. E questo spettro si annida – neanche tanto nascosto – tra le pieghe della lettera di Napolitano sulla conversione dei decreti legge, dello scorso febbraio. A proposito della prerogativa di rinvio e del suo esercizio nei confronti di una legge di conversione, il Presidente della Repubblica, infatti, non trascura i problemi che dall’esercizio di questo potere possono derivare quanto al rispetto del termine posto dall’art. 77, Cost. In una situazione del genere, il governo – suggerisce lo stesso Presidente – potrebbe provvedere ad una almeno parziale reiterazione del decreto – legge, in deroga al divieto consacrato in materia dalla 360 del 1996..

In effetti, a legger bene la sentenza del 1996, pare che il divieto di iterazione o reiterazione non riguardi il caso il cui il decreto sia stato senz’altro convertito in legge, pure se questa legge poi non sia stata promulgata dal Presidente della Repubblica.  Scriveva, infatti, il giudice costituzionale in quella occasione: “Il divieto di iterazione e di reiterazione, implicito nel disegno costituzionale, esclude, quindi, che il Governo, in caso di mancata conversione di un decreto – legge, possa riprodurre, con un nuovo decreto, il contenuto normativo dell’intero testo o di singole disposizioni del decreto non convertito, ove il nuovo decreto non risulti fondato su autonomi (e, pur sempre, straordinari) motivi di necessità ed urgenza”. Ma nel caso in esame non si avrebbe una mancata conversione: la conversione c’è, eccome. È soltanto l’intervento di un potere di garanzia esterno al Parlamento ad impedire l’ordinario dispiegarsi della vicenda istituzionale. Del resto, il divieto di reiterazione si spiega in ragione della eccezionalità della partecipazione dell’Esecutivo ad un potere di cui esso, almeno in prevalenza, non ha la titolarità. La gravità di questa incursione nell’esercizio del potere legislativo spiega bene perché sia intollerabile un governo che “sfidi” il giudizio del Parlamento, ripresentandogli ad oltranza lo stesso decreto non approvato. Lo fa capire bene la Corte, laddove, sempre nella 360 spiega che “la prassi della reiterazione viene a incidere negli equilibri istituzionali, alterando i caratteri della stessa forma di governo e l’attribuzione della funzione legislativa ordinaria al Parlamento”. Nel caso di cui nella lettera presidenziale, invece, l’integrità della funzione legislativa del Parlamento è certamente salvaguardata, e il rinvio del Presidente della Repubblica si pone, in fondo, al di fuori di quel “tutto unitario” di cui parla la Corte nella recente sentenza 22/2012. Anzi, è lecito presumere che, il più delle volte, il rinvio presidenziale della legge di conversione sia una garanzia esercitata contro il Parlamento piuttosto che contro il Governo, posto che il contenuto governativo è già stato oggetto di valutazione presidenziale in sede di emanazione del decreto legge. Non è un caso, del resto, che lo spettro della reiterazione sia stato evocato dal Presidente Napolitano in relazione alla riflessione sugli emendamenti eccentrici introdotti dall’Assemblea al testo del decreto governativo.

Resta, ovviamente, il problema della necessità e dell’urgenza, che devono pur sempre ricorrere per l’adozione legittima di un decreto – legge. Eppure, nel caso di specie, questi requisiti esistevano pacificamente quanto al primo decreto, altrimenti il Parlamento non avrebbe approvato la legge di conversione. Se è così, un inutile decorso dei sessanta giorni a causa del rinvio presidenziale reca un pregiudizio rilevante a quella situazione emergenziale rilevata dal Governo e condivisa dal Parlamento. Altro è la perdita di efficacia ex tunc a seguito dell’espressa opzione parlamentare di non convertire il decreto; altro è la perdita di questa efficacia in seguito al rinvio presidenziale di una legge con cui il Parlamento faceva propria la valutazione dei presupposti giustificativi portata avanti al Governo. In pratica: l’urgenza e la necessità c’è, e lo attesta anche il Parlamento; ma gli atti adottati in ragione di essa è come se non fossero mai esistiti, a causa dell’intervento del Presidente che frustra la tempistica dell’art. 77. Sarebbe un po’ dura ammettere una ricostruzione del genere, senza ritenere invece che, in questo caso, la reiterazione si giustificherebbe con l’urgenza e la necessità di fronteggiare quella situazione emergenziale non contestata da nessuno (fronteggiarla se ancora pendente; se esaurita, evitare che quanto fatto per fronteggiarla vada disperso con la perdita di efficacia ex tunc).

Certo, si potrebbe arrivare ad esiti paradossali. Non potrebbe, di fatto, mai esserci la doppia approvazione con testo identico per superare il veto del Presidente: si tratterebbe sempre, in una catena all’infinito, della prima approvazione di una nuova legge di conversione di un nuovo decreto, pur se reiterato. Salvo, ovviamente, che il Parlamento non acceleri talmente i suoi ritmi da arrivare ad approvare due volte, intervenuto il rinvio, il medesimo testo nel termine richiesto dall’art. 77. Ma questo è comunque niente altro che uno scolastico esercizio di fantascienza istituzionale (o almeno si spera). E se è così, lo spettro della reiterazione, in fondo, fa meno paura di quanto possa sembrare.