[12-03-2012] La legge di conversione del mille proroghe 2011: considerazioni sul comunicato del Quirinale che ne ha accompagnato la promulgazione

di Irene Pellizzone, assegnista di ricerca in Diritto costituzionale, Università di Milano

1. In queste poche righe si intende compiere qualche considerazione sul ruolo svolto dal Presidente Napolitano a margine della promulgazione della legge di conversione del decreto c.d. mille proroghe, emanato nel dicembre 2011.

Occorre per prima cosa notare che la notizia della promulgazione è stata resa nota in un comunicato, pubblicato il 24 febbraio 2012 in www.quirinale.it; più precisamente, nel comunicato, è scritto che la promulgazione è avvenuta “sulla base dei criteri esposti nella lettera inviata ieri ai Presidenti delle Camere e al Presidente del Consiglio dei Ministri”.

Ora, da un punto vista strettamente giuridico, la prassi, invalsa a partire dalla Presidenza Ciampi e incrementatasi significantemente durante il mandato di Napolitano, di accompagnare la promulgazione con la pubblicazione di note del Quirinale o lettere che il Presidente della Repubblica destina alle più alte cariche dello stato, per sollecitarle a correggere o porre rimedio in via di attuazione ad aspetti critici della legge appena promulgata,  o in altri casi per dare conto della scelta di non rinviare la legge, si pone al di fuori della alternativa di rinvio e promulgazione, tracciata dagli artt. 73 e 74 Cost., se rigidamente intesa. Inoltre, ragionando sul ruolo svolto dal Presidente con la promulgazione, si ricava che la motivazione di un atto come la promulgazione, intesa come mera certificazione di esistenza della legge da parte del Presidente, risulta un’operazione superflua, poiché la scelta del Capo dello Stato costituisce l’esito positivo del controllo relativo ai requisiti di esistenza della legge (approvazione a maggioranza di un testo identico da parte dei due rami del Parlamento).

Motivando pubblicamente la promulgazione, tuttavia, il Presidente può rendere noto, sia pure senza effetti giuridici di sorta, il suo punto di vista, che risulterà tanto più importante politicamente quanto maggiore sarà l’auctoritas riconosciuta al Presidente stesso in quel momento, e porre invece un freno a letture del suo comportamento, che sempre più velocemente sono immesse nel sistema mediatico, non rispondenti alla realtà.

2. Ciò premesso, e lasciando da parte il problema che può suscitare in sé la promulgazione motivata, si intende concentrarsi sul significato dello stringato comunicato in esame, nella parte in cui àncora la promulgazione ai “criteri” esposti nella lettera del giorno precedente.

Tale lettera costituisce l’ultima tappa di numerosi richiami mossi da Napolitano ai Presidenti delle Camere ed al Presidente del Consiglio, al fine di limitare in sede di conversione il ricorso a quei soli emendamenti che abbiano superato un vaglio “stretta attinenza” “allo specifico oggetto […] e alle relative finalità” del decreto legge da convertire (cfr. ad es. la lettera del 22 maggio 2010 che ha accompagnato la promulgazione della legge di conversione del c.d. decreto incentivi, la lettera del 22 febbraio 2011, relativa alla legge di conversione del mille proroghe del 2010 e anche il comunicato del 26 febbraio 2011 che ne ha accompagnato la promulgazione, tutti reperibili in www.quirinale.it).

A differenza dei casi precedenti, emerge tuttavia ora che il Presidente Napolitano si è determinato ad inviare la lettera, come esplicitamente afferma in apertura, in ragione non tanto di considerazioni derivanti dalla propria sensibilità istituzionale, bensì di valutazioni fondate anche sulla più recente giurisprudenza costituzionale. Il riferimento, naturalmente, è alla sentenza n. 22 del 2012, con cui la Corte costituzionale ha annullato le disposizioni inserite dalle Camere nel disegno di legge di conversione del decreto mille proroghe del 2010 anche per “estraneità alla materia e alle finalità del medesimo”.

In chiusura alla lettera, dopo aver rilevato che anche nella legge di conversione al decreto mille proroghe del 2011 “sono stati ammessi e approvati emendamenti che hanno introdotto disposizioni in nessun modo ricollegabili alle specifiche proroghe contenute nel decreto-legge, e neppure alla finalità indicata nelle premesse di garantire l’efficienza e l’efficacia dell’azione amministrativa”, il Presidente Napolitano ha compiuto un’altra importante precisazione, capace, per il momento in cui la lettera è stata resa pubblica, di adombrare, sia pure senza alcun riferimento al caso concreto, la prossima promulgazione della legge sul mille proroghe del 2011, pur così problematicamente formatasi. Infatti, riproponendo per la verità affermazioni già compiute, Napolitano ha ritenuto di dover sottolineare come il Presidente della Repubblica, cui è precluso dividere l’atto legislativo, promulgarne le parti indenni da vizi e chiedere invece alle Camere il riesame delle parti critiche, debba senz’altro evitare la decadenza dell’intero decreto legge, e dunque promulgare la legge di conversione, quando le ragioni di urgenza poste alla base del decreto stesso risultino prevalenti sull’esigenza di porre un argine ai vizi riscontrati a livello procedimentale (cioè dovuti all’inserimento di disposizioni eterogenee). Si tratta di valutazioni certamente appropriate, se si considera il carattere facoltativo del rinvio delle leggi, di cui in questa sede non è possibile dare più ampio conto.

Alla lettera, giunta dal Colle, il Presidente della Camera ha dato lettura in aula non appena terminato l’iter di approvazione della legge in questione; inoltre, come spesso accade durante la Presidenza Napolitano, essa è stata pubblicata  su www.quirinale.it.

In questo quadro, tornando al comunicato di accompagnamento alla promulgazione, si può osservare quanto segue: le ragioni della promulgazione, fondate sui “criteri esposti” nella lettera, non vanno certo rintracciate nel contenuto omogeneo della legge di conversione, approvata in modo censurabile, secondo il Presidente, da un punto di vista procedimentale, ma nella preminenza, sulla rimozione di vizi procedimentali, dell’entrata in vigore a titolo stabile delle norme contenute nel decreto legge, in modo da scongiurarne la decadenza.

3. Una simile conclusione non costituisce certo una novità. Si prenda, per fare un esempio, la lettera di accompagnamento della promulgazione del mille proroghe del 2010 o delle legge di conversione del decreto incentivi, sopra citate.

Qualche considerazione peculiare può essere svolta, invece, in relazione alle ripercussioni della lettera all’interno delle Camere e presso il Governo. Infatti alcuni Deputati hanno ritenuto che Napolitano, con la sua lettera, avrebbe indirizzato le Camere verso approvazioni “a scatola chiusa” delle leggi di conversione, con ciò interferendo nel potere legislativo ad esse riservato. Si tratta senz’altro di un terreno molto delicato, tanto che Napolitano stesso ha replicato in un’interessante intervista uscita su Repubblica alle accuse mossegli. A differenza del Parlamento, è ipotizzabile che il Governo, attanagliato nel dibattito presso le Camere da pressanti richieste di emendamenti capaci di snaturare il contenuto del decreto legge, abbia quantomeno apprezzato la lettera di Napolitano.

Staremo dunque a vedere se le Camere, in quanto vere destinatarie del monito di Napolitano, sapranno e vorranno attrezzarsi per porre fine alla problematica prassi stigmatizzata da questa vicenda.

In conclusione, fermo restando che le lettere del Colle sul procedimento di conversione così come le motivazioni alla promulgazione sono prive di effetti giuridici, non ci si può esimere dall’esprimere, alla luce della particolare frequenza con cui tali atti sono resi pubblici, qualche preoccupazione per l’esposizione cui conducono il Presidente, potendo alla lunga compromettere la sua indiscussa auctoritas.