[19-09-2011] Il referendum elettorale arriverà a fine corsa?

di Martino Liva, cultore della materia di dirittto pubblico dell’economia, Università Milano Bicocca

Dopo il successo della tornata referendaria dello scorso giugno, quando tutti i quesiti proposti hanno raggiunto il quorum richiesto dall’art. 75 della Costituzione (non accadeva da 16 anni!) ci si appresta ora a vivere gli ultimi giorni di raccolta firme in vista di due nuovi quesiti, questa volta rivolti alla legge elettorale. La questione, lo si anticipa, è piuttosto spinosa. Proprio per questo possono giovare alcune considerazioni sull’importanza del referendum ma allo stesso tempo sui rischi che questo corre nel passaggio dalle forche caudine del giudizio di ammissibilità della Corte Costituzionale.

In primis, si deve sottolineare un fatto: il referendum, come concepito dal nostro impianto costituzionale, cioè soltanto abrogativo (salvo il disposto dell’art. 138 Cost.), è senza dubbio da considerarsi strumento piuttosto estraneo ai meccanismi di una repubblica parlamentare, in parte inviso all’Assemblea Costituente, utile ma non decisivo e soprattutto non attrezzato per poter garantire leggi solide e ben funzionati.

Tuttavia, gli stessi padri costituenti probabilmente non avrebbero immaginato che il Parlamento, in tema di riforme strutturali, tra cui quella di una legge elettorale che funziona male ed a parole non piace a nessuno, spesso chiacchera, proclama, ma assai di rado agisce. Ecco quindi che diviene necessario azionare (come extrema ratio) lo strumento di democrazia diretta, il referendum che, lo si ripete, può solo cancellare e non aggiungere.

Qui nascono i problemi, soprattutto in tema di legge elettorale. La Corte Costituzionale, cui spetta il giudizio di ammissibilità su ciascun singolo quesito, ci ha insegnato infatti che se è astrattamente ammissibile un referendum abrogativo su leggi elettorali, tuttavia “dinanzi ad una norma elettorale la pura e semplice proposta di cancellazione, insuscettiva di indicazioni desumibili da meri riferimenti al sistema, non è di per sé teleologicamente significativa” (C. Cost. 29/1987). Ed ancora, prosegue la stessa sentenza “gli organi costituzionali o di rilevanza costituzionale non possono essere esposti alla eventualità, anche soltanto teorica, di paralisi di funzionamento e dunque, concludono i giudici costituzionali “tali norme elettorali potranno essere abrogate nel loro insieme esclusivamente per sostituzione con una nuova disciplina, compito che solo il legislatore rappresentativo è in grado di assolvere”.

Proprio davanti alla citata giurisprudenza della Consulta rischia di sgretolarsi, in fase di giudizio di ammissibilità, il primo dei due quesiti per cui si stanno raccogliendo le firme, in quanto questo, dando voce ad una proposta sollevata già nel 2007 durante un seminario organizzato dall’associazione culturale Astrid, propone l’abrogazione integrale di tutte le disposizioni della disciplina elettorale per la Camera e per il Senato introdotte dalla legge n. 270 del 2005 (il cd. Porcellum).

Ma come ha argomentato lucidamente Michele Ainis sulle colonne del Corriere della Sera, l’idea referendaria che con l’abrogazione totale del Porcellum, tornerebbe in vita il sistema previgente, il cd. Mattarellum è piuttosto singolare. Questo non solo agli occhi di alcuni costituzionalisti, ma nelle parole della stessa Corte, la quale, seppur ammette che “è certo affermato in Costituzione il principio della continuità funzionale degli organi costituzionali, che è la ratio di istituti definiti dal diritto positivo come la prorogatio e la supplenza”, tuttavia, “nella sentenza n. 5 del 1995, [la Corte Costituzionale] ha escluso che da ciò consegua l’ultrattività della normativa elettorale degli organi costituzionali, in deroga ai principi che regolano la successione delle leggi nel tempo” (C. Cost. 26/1997).

Ecco dunque che si addensano grandi nubi, sul primo quesito e dunque l’attenzione si sposta verso il secondo, che, con altra modalità (e ben 1954 parole) si propone lo stesso obiettivo. Questo infatti punta ad un’abrogazione parziale, opera come un chirurgo che taglia e cuce le disposizioni dell’attuale legge elettorale per far rivivere il vecchio Mattarellum.

Ma siamo certi che il quesito così confezionato non venga poi considerato (e quindi non ammesso) “manipolativo o surrettiziamente propositivo” (C. Cost. 13/1999)? La sentenza appena citata, infatti, ammise il quesito relativo all’abrogazione della parte proporzionale del vecchio sistema (il referendum poi, nell’aprile del 1999, non ottenne il quorum)  proprio perché ritenne che abrogando la parte di ripartizione su base proporzionale del 25% dei seggi, si otteneva il risultato di ripartite l’intero numero dei seggi su base maggioritaria, cosa che avveniva già per il 75% degli eletti al Parlamento.

Dunque non vi era la sostituzione della disciplina vigente con una assolutamente diversa.

Ma nel caso odierno, l’effetto sarebbe passare da un giorno all’altro da un sistema ad un altro opposto, con il la conseguenza che anche su questo quesito paiono addensarsi alcuni nuvoloni.

Certo, per usare un felice espressione di Paolo Carnevale, nella giurisprudenza della Corte Costituzionale in tema di ammissibilità dei referendum, “l’unica cosa certa è l’incertezza”, ed i giudici costituzionali, forse anch’essi infastiditi dal persistere dell’attuale vergognoso Porcellum potrebbero trovare lo strumento giuridico per ammettere i quesiti, o almeno uno di essi. In ogni caso, e qui si conclude tornando alle considerazioni iniziali, non ci si troverebbe davanti a questo pasticcio se ci fosse un legislatore attento, capace, celere e desideroso di riforme strutturali (tra cui quella elettorale) soprattutto quando le cose non funzionano. E’ evidente che solo il Parlamento sia la sede naturale e preferibile per legiferare su tali tematiche, che presentano anche un certo grado di tecnicità e complessità. Non avvenendo, mentre si sprecano le parole e non le azioni, partecipare al referendum significa in qualche modo esprimere un dissenso, esercitare la propria cittadinanza, dare una scossa. Sempre che questa venga avvertita e le nubi di cui sopra non siano troppo cupe.