[25-02-2011] Caro amico ti scrivo: la lettera di Napolitano

di Davide Galliani, docente di diritto pubblico nell’Università degli Studi di Milano

Le attribuzioni costituzionali del Capo dello Stato dipendono in buona sostanza dal suo rapporto con il sistema politico. Forse non tutte, ma le più importanti di sicuro. Inoltre, non si può non sottolineare l’importanza della singola persona: la carica è l’unica monocratica nel nostro ordinamento. Ed, infine, vi è anche un ulteriore aspetto da considerare: la Costituzione, quando disciplina le attribuzioni presidenziali, spesso lascia spazi vuoti, non pone limiti e paletti di particolare significato.

Se si applicano queste tre caratteristiche al potere di rinvio delle leggi (art. 74 Cost.), in effetti, è più che comprensibile (ancorché in parte problematica) l’ultima lettera che il Capo dello Stato, il 22 febbraio 2011, ha inviato ai Presidenti delle due Camere e al Presidente del Consiglio.

In parte ha ripetuto considerazioni già ampiamente svolte in precedenza, in particolare, ha sottolineato che se nel disegno di legge di conversione di un decreto legge si introducono disposizioni “estranee all’oggetto quando non alla stessa materia del decreto, eterogenee e di assai dubbia coerenza con i principi e le norme della Costituzione”, evidentemente, si elude il controllo che il Capo dello Stato ha svolto in sede di emanazione del decreto legge. In questo caso, l’argomentazione è chiara, semplice e del tutto condivisibile: se il Capo dello Stato emana un decreto legge costituito da 4 articoli e 25 commi e poi la legge di conversione di questo decreto si compone di 5 articoli e 196 commi, allora, il controllo sul decreto da parte del Capo dello Stato è eluso.

Dall’altro lato, nella lettera in questione il Capo dello Stato fa anche qualche passo avanti, nel senso che aggiunge ulteriori e nuove riflessioni nel suo continuo dialogare, quotidiano, con il Parlamento e il Governo. Cosa dice in buona sostanza il Capo dello Stato? Sembra anticipare una tesi che in dottrina ancora non si può certamente considerare consolidata. Anche se sostenuta già da alcuni, in effetti, si tratta di una tesi che ancora non può definirsi generalmente accettata.

Dice il Capo dello Stato: se la decadenza del decreto legge è dovuta al rinvio della legge di conversione “ritengo possibile anche una almeno parziale reiterazione del testo originario del decreto-legge”. La tesi è quindi la seguente: se il decreto decade per “colpa” del rinvio del Capo dello Stato, allora, il Governo potrebbe reiterare il testo del decreto legge originario.

Qual è il problema? Il problema è che per la Corte costituzionale un decreto non può reiterare il contenuto immutato di un decreto decaduto in assenza di nuovi presupposti di necessità e di urgenza. Che tra le decisioni della Corte sul punto e la riflessione del Capo dello Stato ci sia una differenza è evidente: per la Corte non sono importanti le cause che hanno portato alla decadenza del decreto, mentre, per il Capo dello Stato, il rinvio, causa della decadenza, potrebbe anche giustificare la reiterazione.

Per la Corte sono necessari, se si vuole reiterare il contenuto immutato di un decreto, nuovi presupposti di necessità e di urgenza che, ovviamente, devono riguardare il decreto in sé, ossia, le disposizioni che contiene. Per il Capo dello Stato, invece, si possono reiterare le stesse disposizioni del decreto decaduto proprio perché la decadenza è dipesa dal rinvio presidenziale.

La tesi del Capo dello Stato, in effetti, si presta a diverse critiche, la più importante è forse la seguente: si corre il rischio che il Governo riprenda la prassi incostituzionale della reiterazione anche in assenza di nuovi presupposti di necessità e di urgenza.

Il rinvio da parte del Capo dello Stato, in sintesi, può provocare diverse turbative, tra le quali la decadenza del decreto. Spetterà al Governo rimediare, senza, tuttavia, scaricare la “colpa” sul rinvio presidenziale, perché il rinvio presidenziale è stato causato esso stesso dal modo di legiferare del Governo.

Se il Governo e la sua maggioranza parlamentare non avessero aggiunto centinaia di commi al testo del decreto legge originario, se il Governo non avesse posto la questione di fiducia, evidentemente, il Capo dello Stato non avrebbe rinviato. Ma se lo fa o, meglio, se ammonisce che potrebbe farlo, la “colpa” è del Governo stesso, che quindi non può “salvarsi” reiterando in assenza di nuovi presupposti di necessità e urgenza.

La questione, non di meno, necessita di essere meglio approfondita: una nuova sfida che aspetta i costituzionalisti.