[18-12-2010] Aspetti problematici del c.d. federalismo demaniale

di Carlo Garbarino, docente di diritto tributario, Università Bocconi

In attuazione dell’art. 19 della Legge delega 42/2009 per il federalismo fiscale il Governo ha emanato il Decreto legislativo 28 maggio 2010, n. 85, recante la disciplina della attribuzione a comuni, province, città metropolitane e regioni di un proprio patrimonio. Trattasi di un provvedimento che desta diverse perplessità. In primo luogo esse riguardano l’impianto della attribuzione dei beni agli enti locali nel contesto della finanza derivata. La vulgata informativa definisce questa attribuzione verso il basso come «federalismo demaniale», implicando che essa  costituisca un inevitabile  accessorio del «federalismo fiscale». In questa prospettiva il «federalismo demaniale» sarebbe il primo ed essenziale momento attuativo dei principi del federalismo fiscale contenuti nella Legge delega 42/2009.  Questo collegamento non è dimostrato, anzi è vero il contrario. Infatti il Titolo V della Costituzione modificato nel 2001 non impone un modello in cui la potestà impositiva scende verso il basso, né tantomeno vincola ad un trasferimento dei beni demaniali dallo Stato agli enti locali, bensì introduce le regole base relative alla divisione delle potestà di entrata e di spesa tra Stato ed enti locali, delineando un sistema a struttura variabile di rapporti orizzontali tra livelli di governo sub-statali e di rapporti verticali tra essi e lo Stato. Non è dunque vero che per attuare il federalismo fiscale i beni demaniali debbano essere attribuiti verso il basso.

Chiarito il contesto,  veniamo alla seconda perplessità di carattere generale, quella relativa alla  coerenza  stessa del D. lgs. 85/2010 in relazione alla legge delega 42/2009. Il D. lgs. 85/2010 oltre a stabilire un poco controllabile meccanismo di opzione di cui si dirà tra poco, ripete una serie di criteri (sussidiarietà, adeguatezza e territorialità,  semplificazione,  correlazione con competenze e funzioni, valorizzazione ambientale) già individuati dalla Legge delega 42/200: come può una legge delegata  riprodurre i criteri della legge delegante? Vi è così un meccanismo a cascata di deleghe che non garantisce una corretta individuazione delle sottostanti scelte pubbliche.

Il problema invero è di fondo: la riforma del Titolo V della Costituzione ha costituzionalizzato le istanze di finanza derivata ma non è giunta ad introdurre in Italia reali istituzioni federaliste, quale ad esempio un ramo del Parlamento rappresentativo delle regioni. Ne consegue che, paradossalmente, l’attuale processo di introduzione del federalismo fiscale discende da decisioni di vertice e si sviluppa attraverso l’emanazione di una legge delega ed in una serie di decreti attuativi del Governo, senza coinvolgere realmente gli enti locali. E così l’attuale federalismo fiscale si presenta come un fenomeno “top-down” che viene imposto dal centro alla periferia in tempi serrati dettati dalla congiuntura politica, in modo antipodico rispetto ad un genuino processo di federalismo “bottom-up”.

Vi è poi la questione centrale dell’inedito trasferimento verso il basso dei beni “per opzione”. La più sorprendente novità del D. lgs. 85/2010 è infatti una sorta di  “federalismo à la carte” nel quale gli enti locali scelgono l’attribuzione di beni di loro gradimento da elenchi di beni formati a livello centrale. Questo trasferimento per opzione travalica qualsiasi forma di negoziazione politica minimamente dovuta: il Governo, dal vertice, propone e gli enti locali, dal basso e a piè di lista, individuano, ognuno autonomamente,  unilateralmente e con effetti vincolanti, i beni di cui essi vogliono dotarsi. Il cuore di questo nuovo  “federalismo demaniale” dovrebbe essere caratterizzato dalla negoziazione politica circa le titolarità beni e le loro destinazioni nell’ambito dei diversi livelli di governo. In questa algida versione dell’asta per mera opzione proposta dal D. lgs. 85/2010 invece non si rinviene alcuno di questi processi politici. Nè si comprende come questa mera opzione rispettati il principio della legalità dell’imposizione: quale sarà  la rappresentanza politica dei cittadini in relazione a queste attribuzioni di beni? Certo l’attribuzione a piè di lista elimina notevoli complessità connesse alle scelte pubbliche, ma si può immolare la rappresentatività politica sull’altare della semplificazione? Moltissime sono le ragioni per dubitare.

Un’altra questione importante è quella relativa alla violazione, da parte del D. lgs. 85/2010, del principio della  “non onerosità” della  attribuzione dei beni imposto dalla Legge delega 42/2009. E’ vero che il bene è trasferito senza oneri agli  enti locali a seguito dell’opzione, ma l’art. 9, c.2 del D. lgs. 85/2010 prevede che, a seguito del trasferimento, saranno ridotte le risorse statali spettanti all’ente locale destinatario del bene “in misura pari alla riduzione delle entrate erariali” conseguente dal trasferimento. In concreto, se un bene trasferito all’ente locale determinava un certo rendimento all’Erario prima del trasferimento, allora all’ente locale sarà addebitato il costo della perdita del rendimento per lo Stato.

Ne risulta con tutta evidenza che un trasferimento che formalmente è a titolo gratuito, nella realtà è un trasferimento a titolo oneroso, in quanto l’ente locale dovrà esborsare un corrispettivo pari alla perdita di gettito dell’Erario. Vi è quindi una palese violazione della legge delega da parte del D.lgs. 85/2010 e sussiste un fondato profilo di illegittimità costituzionale dello stesso in base all’art. 76 Cost. (violazione od eccesso di legge delega).  Inoltre non è chiaro se l’esborso per l’ente locale sarà una decurtazione una tantum in base ai rendimenti erariali del bene, ovvero, in caso negativo,  quante annualità pregresse esso andrà a coprire.

Una questione di estremo rilievo è poi la potenziale “privatizzazione” di comparti demanio pubblico attuata dal  D.lgs. 85/2010. In base a questo provvedimento è infatti previsto che importanti tipologie di beni demaniali indisponibili possano transitare ad un regime di piena disponibilità a livello locale. Si attua così una sostanziale, anche se per ora soltanto potenziale, “privatizzazione” del demanio che non è una forma di attuazione dell’art. 119, c. 6 della Costituzione. Tale norma anzi prevede che gli enti locali  abbiano – cioè mantengano, non perdano -  un proprio patrimonio, attribuito secondo i principi generali determinati dalla legge dello Stato. Lo spirito dell’art. 119, c. 6 della Costituzione è garantire che gli enti acquisiscano e preservino un patrimonio proprio, e non attribuire agli Enti locali un potere di alienare i beni del proprio patrimonio.

In concreto vi è il rischio che il sistema introdotto dal D.lgs. 85/2010, pur presentandosi come “attuativo” dell’art. 119, c. 6 della Costituzione, costituisca invece lo strumento per rendere disponibili taluni comparti dei beni pubblici nazionali. La modifica introdotta è di grande momento, atteso che il regime giuridico dei beni pubblici e la loro demanialità è oggetto di leggi volte a tutelare il patrimonio pubblico da interessi privati. In particolare preoccupa la possibile tendenza di numerosi enti in stato di dissesto finanziario a ricorrere ad alienazioni del patrimonio da essi acquisito “per opzione”. Va detto che il D.lgs. 85/2010 ha posto attenuazioni alla regola della potenziale alienabilità dei beni demaniali, che però non sono adeguate in quanto da esse non traspare alcuna forma di controllo politico in relazione alle dismissioni a favore di privati. Trattasi infatti di limitazioni che subordinano la trasferibilità a meri controlli di tipo amministrativo ovvero stabilisco limiti alla disponibilità soltanto  per gli enti in stato di dissesto.

Da ultimo vi è la questione dell’utilizzo improprio dei fondi comuni di investimento immobiliare. Ed infatti l’art. 6 c. 1 del D. lgs. 85/2010 prevede che i beni trasferiti agli enti territoriali possono essere conferiti a talio fondi. Questo è un uso improprio dei fondi, che sono strumenti privatistici destinati a ripartire il portafoglio di rischio tra gli investitori ed ad incentivare investimenti nel real estate in Italia. Riesce difficile capire come un fondo di investimento possa aver a che fare con la gestione della res publica a livello locale. Il fondo non rappresenta gli interessi dei consociati, bensì quello dei fondisti; esso è diretto alla gestione economica dei beni ed alla ripartizione del rischio di investimento e non certo all’utilizzo del bene a favore della comunità. E’ evidente che gli enti locali mediante il conferimento dei beni al fondo non solo depaupererebbero il proprio patrimonio, ma andrebbero anche a reperire risorse al di fuori del sistema pubblico con una indebita introduzione di interessi privati nella gestione del patrimonio locale.