[20-10-2010] Il lodo Alfano può essere “retroattivo”?

di Lorenzo Cuocolo, docente di diritto costituzionale, Università Bocconi.

La discussione parlamentare sul lodo Alfano entra nel vivo: ieri [19-10-2010] la Commissione affari costituzionali del Senato ha approvato (anche con il voto dei “finiani”) un emendamento che prevede la sospensione dei processi contro il Presidente della Repubblica e il Presidente del Consiglio anche per fatti antecedenti l’assunzione della carica.

È una nuova tappa di un lungo cammino, cominciato con l’approvazione della legge n. 140 del 2003, poi bocciata dalla Corte costituzionale con sentenza n. 24 del 2004. Già allora si prevedeva che la sospensione riguardasse anche i processi per fatti antecedenti all’incarico. La Corte, nella sentenza n. 24, non prese una posizione specifica su questo punto. Si limitò a dire che, se pure è apprezzabile una norma volta a tutelare il sereno svolgimento delle funzioni per le massime cariche dello Stato, questa deve essere redatta nel rispetto dei principi fondamentali dell’ordinamento, a cominciare da quello di uguaglianza e di pari trattamento.

La legge, opportunamente modificata, fu riproposta nel 2008 (legge n. 124 del 2008). Anche in questo caso si prevedeva la sospensione “retroattiva”. E anche in questo caso il tentativo è finito sotto la scure della Corte costituzionale (sent. n. 262 del 2009) che lo ha dichiarato incostituzionale.

Quello che la maggioranza sta cercando di fare oggi è approvare lo scudo processuale con legge costituzionale, in modo da superare in radice le possibili contestazioni della Corte costituzionale: la legge costituzionale, infatti, si pone sullo stesso livello della Costituzione e può ad essa derogare. A ben vedere, non è sempre così: alcuni principi fondamentali non possono essere alterati neppure con legge costituzionale. È dunque lecito ritenere che anche la nuova versione “costituzionale” del lodo Alfano possa, se approvata, finire all’esame della Corte.

Passando al merito dell’emendamento approvato, ci sono alcuni profili particolarmente problematici.

Anzitutto non incoraggia il panorama comparato, che mostra come simili strumenti di protezione siano assai poco diffusi e, dove esistono (ad esempio in Grecia e in Portogallo), siano riservati al Presidente della Repubblica e non anche al capo del potere esecutivo.

In secondo luogo, lo scudo processuale può giustificarsi solo se viene posto a presidio dell’alta carica dello Stato e della funzione che esercita, non invece se viene posto a protezione della persona che la ricopre. In altre parole, deve essere tenuto ben distinto il concetto di immunità (nell’interesse dell’organo), da quello di privilegio (nell’interesse del singolo). Il fatto che lo scudo si estenda a fatti commessi dal privato cittadino prima dell’assunzione della carica può far dubitare (almeno se si astrae dall’anomalia del sistema italiano) che si tratti di una protezione oggettiva e funzionale, con il conseguente sospetto che sia violato il principio di uguaglianza.

In terzo luogo, l’emendamento approvato riguarda solo il Presidente della Repubblica ed il Presidente del Consiglio, ma non i Ministri. La Corte costituzionale, nella sentenza del 2009, ha però precisato che il Governo è organo collegiale e che il Presidente del Consiglio è un primis inter pares, e non un primis “super” pares, come pure era stato da qualcuno sostenuto. Il recente emendamento, che nuovamente differenzia tra Presidente e Ministri, sembra contrastare con quanto affermato dalla Corte costituzionale sul punto (e non è detto che la veste costituzionale sia sufficiente a giustificare questo strappo).

In quarto luogo, non convince affatto il meccanismo con cui si attiva la sospensione dei processi: il disegno di legge prevede che questa sia deliberata dal Parlamento con un proprio voto. Nella relazione illustrativa si legge che «questo meccanismo esclude ogni automaticità della sospensione, rimettendo la decisione all’organo che è diretta espressione della volontà popolare». Ma è proprio il rapporto tra esigenze di giustizia, esercizio di alte funzioni istituzionali e volontà popolare che non convince. Rimettere ad un voto, asseritamente derivante dalla volontà del popolo, la scelta di sospendere i processi nei confronti delle più alte cariche dello Stato, allontana dall’esigenza di una protezione oggettiva e funzionale e sposta la scelta sul terreno eminentemente politico, con il rischio di radicalizzare ulteriormente lo scontro con la magistratura.